Annotatie ABRvS 18 maart 2026, ECLI:NL:RVS:2026:1578, M en R 2026/52
Essentie
Bestemmingsplan nieuwe verbindingsweg; voor plan geldt een plicht tot opstellen passende beoordeling omdat het beperken of beëindigen referentiesituatie als mitigerende maatregel in de ecologische toets is betrokken; niet voldaan aan motivering (door middel van vergewisplicht) dat inzet referentiesituatie niet strijdig is met additionaliteitsvereiste; ook voor de inzet van het beperken of beëindigen referentiesituatie als mitigerende maatregel in de plan-mer-beoordeling geldt dat ten tijde van die beoordeling moet zijn voldaan aan additionaliteitsvereiste.
Samenvatting
De raad heeft aan het herstelbesluit het stikstofdepositie onderzoek "Verbindingsweg Milsbeek" van 28 maart 2024 ten grondslag gelegd. Daarin is een verschilberekening opgenomen van de stikstofdepositie in de feitelijk bestaande, planologisch legale situatie voorafgaand aan de vaststelling van het plan en de plansituatie. De raad heeft gesaldeerd met het agrarisch gebruik van de gronden die binnen het plangebied liggen en waarvan de bestemming is gewijzigd, alsmede met het agrarisch gebruik van gronden die buiten het plangebied liggen en waarvoor het landschappelijke inpassingsplan geldt.
Zoals de Afdeling heeft overwogen in haar uitspraak van 28 mei 2025, ECLI:NL:RVS:2025:2404, onder 19.6 en in de uitspraak van 14 januari 2026, ECLI:NL:RVS:2026:193, onder 18.1 en 23, kan voor stikstof in een passende beoordeling worden volstaan met een verschilberekening en een motivering voor het additionaliteitsvereiste wanneer salderen wordt ingezet als mitigerende maatregel. In dit geval bestaat het stikstofdepositie onderzoek uit een verschilberekening van de stikstofdepositie in de feitelijk bestaande, planologisch legale situatie voorafgaand aan de vaststelling van het plan en de plansituatie, waarbij salderen is ingezet als mitigerende maatregel. De Afdeling zal het stikstofdepositie onderzoek daarom duiden als een passende beoordeling.
In de passende beoordeling heeft de raad de gevolgen van stikstofdepositie die optreden door de ontwikkeling die het bestemmingsplan mogelijk maakt, gesaldeerd met de gevolgen van stikstofdepositie die optreden in de feitelijk bestaande, planologisch legale situatie voorafgaand aan de vaststelling van het plan (de referentiesituatie). Deze - bij de beoogde ontwikkeling te beëindigen - referentiesituatie bestaat uit agrarisch gebruik van de gronden gelegen in het plangebied en van de gronden waarvoor het landschappelijke inpassingsplan geldt. Over het gebruik van het instrument van salderen in de passende beoordeling overweegt de Afdeling als volgt. Zoals de Afdeling heeft overwogen in haar uitspraak van 14 januari 2026, ECLI:NL:RVS:2026:193, mag zowel intern als extern salderen, onder voorwaarden, als mitigerende maatregel in de passende beoordeling worden betrokken. Een van die voorwaarden is dat het beperken of beëindigen van de referentiesituatie niet nodig is als instandhoudings- of passende maatregel. Salderen kan daarom alleen in de passende beoordeling worden betrokken als voldaan is aan het zogeheten additionaliteitsvereiste. Of is voldaan aan het additionaliteitsvereiste moet door de raad beoordeeld en gemotiveerd worden. De raad kan aan zijn motiveringsverplichting voldoen door zich ervan te vergewissen dat in openbaar raadpleegbare gegevens geen aanwijzingen staan dat het bevoegd gezag dat verantwoordelijk is voor het treffen van instandhoudings- en passende maatregelen, het beperken of beëindigen van de referentiesituatie nodig acht als instandhoudings- of passende maatregel. Deze vergewisplicht geldt voor zowel intern als extern salderen. De raad heeft in dit geval niet gemotiveerd dat het beperken dan wel beëindigen van het agrarisch gebruik van gronden niet nodig is als instandhoudings- of passende maatregel. Het herstelbesluit is daarom in strijd met artikel 3:46 van de Awb vastgesteld.
De raad heeft zich op het standpunt mogen stellen dat bij de voorbereiding van het plan geen besluit-MER hoefde te worden gemaakt. Nu de bestemmingsplannen in de aanleg van een nieuwe weg voorzien en deze activiteit in onderdeel D niet als een activiteit is aangewezen, hoefde de raad evenmin te beoordelen of een besluit-MER had moeten worden gemaakt. Omdat de activiteit niet wordt vermeld in het Besluit m.e.r., bestond in zoverre ook geen verplichting op de voet van artikel 7.2, van de Wm om te beoordelen of de activiteit belangrijke nadelige gevolgen voor het milieu kunnen hebben.
De Afdeling begrijpt dat appellanten met hun betoog dat een MER had moeten worden gemaakt vanwege belangrijke nadelige gevolgen voor de natuur, bedoelen te stellen dat op grond van artikel 7.2a, eerste lid, van de Wm een plan-MER had moeten worden opgesteld. Over deze beroepsgrond overweegt de Afdeling als volgt.
Vast staat dat ten behoeve van het bestemmingsplan een passende beoordeling is opgesteld, zodat in beginsel op grond van artikel 7.2a van de Wm een verplichting bestaat tot het opstellen van een MER.
Op deze verplichting bestaat een uitzondering, zoals neergelegd in artikel 3, eerste lid, onder a, van het Besluit m.e.r, namelijk ingeval een gemeentelijk plan het gebruik van kleine gebieden bepaalt.
In de plantoelichting is vermeld dat hier zich die uitzondering voordoet. Daarbij is toegelicht dat de omvang van het gebied waarop het bestemmingsplan ziet, in verhouding tot het totale grondgebied van de gemeente klein is. In de m.e.r.-beoordeling is vervolgens vermeld dat het plangebied nog geen 0,25% van het gemeentelijk grondgebied van Gennep omvat, waardoor vaststaat dat sprake is van een lokaal plan dat het gebruik bepaalt van kleine gebieden. Daarnaast blijkt volgens de raad uit de m.e.r.- beoordeling dat de vaststelling van het plan geen aanzienlijke milieueffecten heeft.
De Afdeling stelt vast dat de omvang van het plangebied minder bedraagt dan 1% van het grondgebied van Gennep (vergelijk de uitspraak van 21 december 2022, ECLI:NL:RVS:2022:3910).
Gelet op artikel 3, onder a, onder 3 van het Besluit m.e.r., moet ook worden vastgesteld of, ook al is sprake van een klein gebied, zich als gevolg van het plan geen aanzienlijke milieueffecten voordoen.
De Afdeling stelt vast dat de conclusie in de plan-m.e.r.-beoordeling dat uit oogpunt van stikstofdepositie er geen sprake is van belangrijke nadelige milieugevolgen, mede is gebaseerd op de inzet van salderen als mitigerende maatregel. Gelet op wat eerder is overwogen staat evenwel nog niet vast of het salderen als mitigerende maatregel mag worden ingezet. De Afdeling is van oordeel dat nu de aanvullende motivering met betrekking tot het voldoen aan het additionaliteitsvereiste ontbreekt, de raad niet op grond van de gemaakte m.e.r.-beoordeling tot de conclusie kon komen dat de verbindingsweg niet zal leiden tot belangrijke nadelige gevolgen voor het milieu. Het beroep slaagt in zoverre.
Uitspraak
Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State d.d. 18 maart 2026, ECLI:NL:RVS:2026:1578, bestemmingsplan "Verbindingsweg Milsbeek", gemeente Gennep
Annotatie M.A.A. Soppe en J. Scheltens-Fokke
1. Op 18 maart jl. heeft de Afdeling uitspraak gedaan over het door de gemeenteraad van Gennep vastgestelde bestemmingsplan "Verbindingsweg Milsbeek". Het plan voorziet in de aanleg van een verbindingsweg tussen de Ringbaan in Milsbeek en de N271 (hierna: ‘de verbindingsweg’). De verbindingsweg is ongeveer 2 kilometer lang en moet onder meer een alternatief gaan vormen voor het vrachtverkeer dat nu gebruik maakt van de Zwarteweg. Het betreft onder andere vrachtverkeer van en naar een zandwinningslocatie.
2. Ten behoeve van het bestemmingsplan is een stikstofdepositieonderzoek uitgevoerd. Daarin is een verschilberekening opgenomen van de stikstofdepositie in de feitelijk bestaande, planologisch legale situatie voorafgaand aan de vaststelling van het plan en de plansituatie. De raad heeft aldus gesaldeerd met (onder meer) het agrarisch gebruik van de gronden die binnen het plangebied liggen en waarvan de bestemming is gewijzigd.
3. In lijn met en onder verwijzing naar r.o. 18.1 en 23 van ABRvS 14 januari 2026, ECLI:NL:RVS:2026:193, NJB 2026/203 (bestemmingsplan “Pasgeld-West”; hierna: ‘Pasgeld-West-uitspraak’), overweegt de Afdeling (in r.o. 16.6) dat voor stikstof in een passende beoordeling kan worden volstaan met een verschilberekening en een motivering voor het additionaliteitsvereiste wanneer salderen wordt ingezet als mitigerende maatregel. De Afdeling stelt vast dat het stikstofonderzoek in de voorliggende casus bestaat uit een verschilberekening van de stikstofdepositie in de feitelijk bestaande, planologisch legale situatie voorafgaand aan de vaststelling van het bestemmingsplan en de plansituatie. Dat betekent dat het beperken of beëindigen van de referentiesituatie is ingezet ten behoeve van salderen c.q. als mitigerende maatregel. Omdat het bestemmingsplan voorziet in een nieuwe ontwikkeling oordeelt de Afdeling dat zij het stikstofdepositieonderzoek duidt als een passende beoordeling.
4. De wettelijke basis voor de plantoets is gelegen in art. 16.53c Ow en voorheen art. 2.8 lid 1 Wnb. De plantoets ziet op plannen als bedoeld in art. 6 lid 3 Habitatrichtlijn.
5. Voor plannen of programma’s waarvoor een passende beoordeling moet worden gemaakt geldt in beginsel een plan-mer-plicht ingevolge art. 16.36 lid 2 Ow (voorheen art. 7.2a lid 1 Wm). Zeker na de uitspraak ABRvS 11 maart 2026, ECLI:NL:RVS:2026:1400, JM 2026/46 (wijziging luchthavenverkeersbesluit Schiphol; hierna: ‘Schipholuitspraak’) is echter duidelijk dat een plan of programma in zin van de plan-mer-regelgeving niet per definitie ook een plan als bedoeld in art. 6 lid 3 Habitatrichtlijn is.
6. Het is evident dat een bestemmingsplan en een omgevingsplan altijd een plan of programma in de zin van de smb-richtlijn zijn. Uit de definitie in art. 2 onder a smb-richtlijn volgt dat wanneer voor een overheidsbesluit de procedure van totstandkoming en vaststelling daarvan alsmede het terzake bevoegd gezag wettelijk is genormeerd, er sprake is van een plan of programma. In de Schipholuitspraak stelt de Afdeling vast dat een luchthavenverkeersbesluit een plan of programma is. Voor de vraag of er voor dit plan of programma ook een passende beoordeling moet worden gemaakt uit hoofde van art. 6 lid 3 Habitatrichtlijn, overweegt de Afdeling “dat van een plan dat valt onder artikel 6 van de Hrl sprake is als het plan een belangrijke invloed op de vervolgbeslissingen heeft”. Omdat het (gewijzigde) luchthavenverkeersbesluit direct bindende beslissingen bevat die geen nader besluit vereisen, was dat besluit geen plan ex art. 6 lid 3 Habitatrichtlijn. Daarvoor bestond daarom geen plicht om een passende beoordeling te verrichten en in het verlengde daarvan ook geen plan-mer-plicht (zie r.o. 13.4 Schipholuitspraak).
7. De Afdeling onderzoekt in deze zaak niet (althans niet kenbaar) of de verbindingsweg rechtstreeks op basis van het bestemmingsplan kan worden gerealiseerd en/of dat plan andere ontwikkelingen mogelijk maakt waarvoor (in het planologisch spoor) een nader besluit is vereist. Wij kunnen ons echter voorstellen dat wanneer er geen nader besluit is vereist, een bestemmingsplan in lijn met de Schipholuitspraak geen plan ex art. 6 lid 3 Habitatrichtlijn is. Datzelfde geldt voor een omgevingsplan.
8. Omdat de Afdeling (kennelijk) van oordeel is dat er sprake is van een plan ex art. 6 lid 3 Habitatrichtlijn èn er intern is gesaldeerd met het beperken of beëindigen van de referentiesituatie, is er volgens haar sprake van een passende beoordeling.
9. Wat betreft het vaststellen van de referentiesituatie (de feitelijk bestaande, planologisch legale situatie voorafgaand aan de vaststelling van het plan), is de Afdeling met de raad van oordeel dat het niet van belang is of voor die situatie een natuurvergunning is verleend. Dat is in lijn met eerdere jurisprudentie. Ook de overige kritiek op de wijze van vaststelling van de referentiesituatie wordt door de Afdeling van de hand gewezen (zie r.o. 16.8).
10. De Afdeling constateert echter dat het beperken of beëindigen van de referentiesituatie niet zonder meer als mitigerende maatregel in de passende beoordeling had mogen worden betrokken. Uit de Pasgeld-West-uitspraak volgt dat onder meer voldaan moet worden aan het additionaliteitsvereiste. Dat houdt in dat het beperken of beëindigen van de referentiesituatie niet nodig is als instandhoudingsmaatregel of als passende maatregel. Of is voldaan aan het additionaliteitsvereiste moet door de raad beoordeeld en gemotiveerd worden. Zoals in de Pasgeld-West-uitspraak aangegeven kan de raad aan zijn motiveringsverplichting voldoen door zich ervan te vergewissen dat in openbaar raadpleegbare gegevens geen aanwijzingen staan dat het bevoegd gezag dat verantwoordelijk is voor het treffen van instandhoudings- en passende maatregelen, het beperken of beëindigen van de referentie nodig acht als instandhoudings- en passende maatregel.
11. De raad heeft in dit geval niet voldaan aan de vorenbedoelde vergewisplicht. Dat vormt de reden dat het vastgestelde bestemmingsplan in strijd met art. 3:46 Awb is vastgesteld (zie r.o. 16.9).
12. Tot zover is er weinig verrassends aan deze uitspraak. Dat geldt ook voor de overwegingen van de Afdeling over de vraag of de verbindingsweg een project-mer-(beoordelings)plichtige weg is in de zin van de onderdelen C, 1.2 en 1.3, en D, onder 1.1 en 1.2, van het voormalige Besluit mer (r.o. 18.4). Die overwegingen wijken niet af van eerdere jurisprudentie waarin de Afdeling nauwgezet aan de hand van de feiten beoordeelt of er sprake is van een onder de werkingssfeer van het Besluit mer vallend wegproject. Zie bijvoorbeeld ABRvS 24 januari 2018, ECLI:NL:RVS:2018:224, M en R 2018/46 (bestemmingsplan "N280-West deelproject wegvak Roermond"). De Afdeling komt tot de conclusie dat er geen project-mer-(beoordelings)plicht bestaat voor de verbindingsweg.
13. De Afdeling stelt vast dat het opstellen van een passende beoordeling in beginsel maakt dat op grond van art. 7.2a lid 1 Wm een plan-mer-plicht voor het bestemmingsplan bestond. Op die regel gold een uitzondering als een gemeentelijk plan het gebruik van kleine gebieden bepaalde. Dan kon eerst worden volstaan met het opstellen van een plan-mer-beoordeling. De term klein gebied ziet op de omvang van het plangebied in verhouding tot het totale grondgebied van de desbetreffende gemeente (art. 3 lid 1 sub a Besluit mer; thans art. 16.36 lid 3 Ow en art. 11.1 lid 4 Ob).
14. Uit twee uitspraken van de Afdeling kon worden afgeleid dat wanneer een bestemmingsplan niet meer dan 1% van het grondgebied van de gemeente omvat (hierna: ‘1%-criterium’), dat plan betrekking heeft op een klein gebied. Zie ABRvS 21 december 2022, ECLI:NL:RVS:2022:3910, M en R 2023/68 (bestemmingsplan “N65 Vught”), r.o. 33.1 en, ABRvS 19 maart 2025, ECLI:NL:RVS:2025:1183 (bestemmingsplan "Woonzorgzone, Hattem"), r.o. 8.3. In lijn hiermee is het oordeel van de Afdeling (in r.o. 18.11) dat de omvang van het plangebied minder bedraagt dan 1% van het grondgebied van de gemeente Gennep en dat er daarom sprake is van het gebruik van een klein gebied.
15. De raad kon in eerste instantie dan ook volstaan met het verrichten van een plan-mer-beoordeling. Die is ook uitgevoerd.
16. In beroep is aangevoerd dat de in het bestemmingsplan voorziene verbindingsweg in het kader van de opgestelde plan-mer-beoordeling in samenhang had moeten worden genomen met het project Lob van Gennep en het project Koningsveld-De Diepen. Uit de overwegingen van de Afdeling volgt dat de gevolgen van deze projecten zijn onderzocht in specifiek daarvoor opgestelde MER’en. Verder stelt de Afdeling dat er volgens de STAB geen sprake is van samenhang “die maakt dat deze projecten tezamen met het onderhavige project hadden moeten worden beoordeeld”. De Afdeling ziet in het door de desbetreffende appellant aangevoerde geen aanknopingspunten om de STAB niet te volgen en oordeelt daarom dat er geen samenhang is (r.o. 18.3). Het is onduidelijk wat de Afdeling precies heeft beoordeeld. Was dat de vraag of de milieueffecten van beide projecten in het kader van het cumulatieonderzoek in de mer-beoordeling hadden moeten worden betrokken of dat alle projecten tezamen in termen van de mer-regelgeving (vanwege het samenhang- en voorzienbaarheidsbeginsel) als één project hadden te gelden? De bewoordingen van de Afdeling (of eigenlijk van de STAB) wijzen in de laatste richting. Echter lijkt het ons bij de toepassing van het samenhang- en voorzienbaarheidsbeginsel steeds uitsluitend te kunnen gaan om activiteiten die tot eenzelfde categorie in onderdeel C of D van bijlage bij het Besluit mer (en thans bijlage V bij het Ob) behoren (zie ABRvS 4 mei 2016, ECLI:NL:RVS:2016:1208 (Agriport A7, grootschalige glastuinbouw), r.o. 9.4)).
17. Onzes inziens had met name moeten worden beoordeeld of de milieueffecten in cumulatie hadden moeten worden onderzocht. Het is vervolgens interessant om te weten naar welke vormen van samenhang tussen de projecten is gekeken om vast te stellen dat het beschrijven van cumulatieve milieueffecten niet nodig was. Feitelijke samenhang is in het kader van de toepassing van het samenhang- en voorzienbaarheidsbeginsel zeer relevant, maar hoeft dat niet te zijn voor het cumulatievraagstuk. Daarbij is met name relevant of de milieueffecten van de activiteiten/projecten gelijktijdig optreden en elkaar kunnen beïnvloeden/versterken.
18. Het laat zich gevoelen dat de Afdeling zich blijkens haar overwegingen laat leiden door het deskundigenverslag van de STAB. Dat rapport is niet openbaar. Wij kunnen niet nagaan wat de STAB over het cumulatievraagstuk heeft overwogen. Wij geven de Afdeling in overweging om de passages in het deskundigenverslag te citeren dan wel op zijn minst te parafraseren voor zover daarbij nadrukkelijk wordt aangesloten. Alleen dan is de oordeelsvorming van de Afdeling immers voor een ieder verifieerbaar.
19. Met name de overwegingen van de Afdeling in r.o. 18.13 maken deze uitspraak belangrijk voor de rechtspraktijk. De Afdeling stelt daarin namelijk vast dat de conclusie in de plan-mer-beoordeling dat uit oogpunt van de stikstofdepositie er geen sprake is van belangrijke nadelige milieugevolgen, mede is gebaseerd op de inzet van salderen als mitigerende maatregel. De Afdeling is van oordeel dat zolang de raad niet heeft aangetoond dat het beperken of beëindigen van de referentiesituatie niet in strijd is met het additionaliteitsvereiste (door middel van het uitvoeren van de vergewisplicht), deze mitigerende maatregel niet in de plan-mer-beoordeling mag worden betrokken.
20. Dit is de eerste uitspraak waarin de Afdeling accordeert dat in een plan-mer-beoordeling mitigerende maatregelen mogen worden betrokken. De Afdeling geeft de raad van Gennep in r.o. 25 een herstelopdracht en als de raad daarin slaagt, mag het beperken of beëindigen van de referentiesituatie in de plan-mer-beoordeling worden meegenomen. Anders dan voor de project-mer-beoordeling bevatten de Wm en het Besluit mer geen regels over het betrekken van mitigerende maatregelen in de plan-mer-beoordeling. Ook de mer-regeling in de Omgevingswet en het Omgevingsbesluit zeggen daar niets over. Vanwege de grote gelijkenis tussen de project-mer-beoordeling en de plan-mer-beoordeling (zie ABRvS 29 december 2010, ECLI:NL:RVS:2010:BO9187, JM 2011/34 (bestemmingsplan "Afvalverwerking Haps 2008"), r.o. 2.2.11 en ABRvS 19 mei 2021, ECLI:NL:RVS:2021:1054, M en R 2021/77, JM 2021/113, TBR 2021/121 (bestemmingsplan "Oudeschild, uitbreiding bedrijventerrein"), r.o. 15.11) achten wij het oordeel van de Afdeling wenselijk en goed verdedigbaar.
21. Dat geldt (vanuit juridisch perspectief) niet voor het oordeel van de Afdeling dat een mitigerende maatregel (zoals intern salderen) met betrekking tot stikstofdepositie op Natura 2000-gebieden alleen in een plan-mer-beoordeling mag worden betrokken als bij het mer-beoordelingsbesluit vast staat dat is voldaan aan het additionaliteitsvereiste. Met name niet als dit oordeel ook ziet op de project-mer-beoordelingsplicht.
22. Intern salderen in de plan-mer-beoordeling zal steeds ook betekenen dat er voor het plan een passende beoordeling nodig is. Het is daarom voor de praktijk niet bezwarend dat ook in de plan-mer-beoordeling aan de additionaliteitstoets voldaan moet worden. Immers bij de inzet van intern salderen in de passende beoordeling dient zonder meer voldaan te worden aan de additionaliteitstoets. Die onderbouwing kan dan één op één worden meegenomen in de voor hetzelfde plan op te stellen plan-mer-beoordeling.
23. Overigens kan uit de Pasgeld-Westuitspraak worden afgeleid dat er voor het bevoegd gezag voor de additionaliteitstoets voor gemeentelijke plannen een aanmerkelijk lichtere motivering ter zake van de additionaliteitstoets geldt. Uit r.o. 18.13 volgt dat de Afdeling de aanvaardbaarheid van de inzet van intern salderen in de voorliggende plan-mer-beoordeling eveneens koppelt aan het voldaan hebben aan de vergewisplicht.
24. Wanneer er vanuit wordt gegaan dat het oordeel van de Afdeling ook van toepassing is op project-mer-beoordelingen voor bijvoorbeeld omgevingsvergunningen voor een milieubelastende activiteit (mba) waarvoor de provincie bevoegd gezag is, levert dat in dat besluitvormingsspoor nadrukkelijk stagnatie op.
25. Wij menen dat een additionaliteitstoets voor de inzet van intern salderen in het kader van een mer-beoordeling rechtens niet hoeft te worden verricht. Dat het voor de plan-mer-beoordeling praktisch geen belemmering is, doet daar niet aan af.
26. Uit ABRvS 9 augustus 2023, ECLI:NL:RVS:2023:3075, JM 2023/134 (hierna: ‘OBM Lottum’) volgt dat een mitigerende maatregel in een mer-beoordeling realiteitswaarde moet hebben. Deze uitspraak gaat over een omgevingsvergunning beperkte milieutoets voor het oprichten van een geitenstal en opfokstal. In de project-mer-beoordeling is een maatwerkvoorschrift ingezet als mitigerende maatregel. Het bevoegd gezag is er zonder meer van uitgegaan dat de inrichting aan het maatwerkvoorschrift zou gaan voldoen. Ten onrechte volgens de Afdeling. Uit de aanvraag volgt dat er ten tijde van het nemen van het mer-beoordelingsbesluit geen geschikte huisvestingssystemen bestonden die èn de emissies voldoende reduceren en een diervriendelijke huisvesting garanderen. Volgens de Afdeling is nodig dat een concreet en reëel inzicht wordt verschaft over de daadwerkelijk te verwachten emissies. Omdat deze informatie nog niet beschikbaar was, heeft het college dat inzicht niet kunnen bieden.
27. Naar onze mening verschilt de mitigerende maatregel zoals aan de orde in de uitspraak OBM Lottum van de interne salderingsmaatregel als mitigerende maatregel. Een interne salderingsmaatregel (in de vorm van het beperken of beëindigen van de referentiesituatie) is een realistische en feitelijk uitvoerbare maatregel. Er kan met Aerius Calculator berekeningen concreet en reëel inzicht worden verschaft in de per saldo optredende stikstofdeposities. Het additionaliteitsvereiste is enkel een (naar verwachting tijdelijk) juridisch beletsel om intern salderen als mitigerende maatregel in een passende beoordeling te betrekken.
28. Wij zien geen valide reden waarom het beperken of beëindigen van de referentiesituatie niet als mitigerende maatregel mag worden betrokken in de project-mer-beoordeling voor bijvoorbeeld een omgevingsvergunning voor een mba. Als dat niet mag, zal de uitkomst van de mer-beoordeling uitsluitend vanwege die reden veelal zijn dat een MER nodig is. Maar het opstellen van een MER lost het additionaliteitsvraagstuk niet op en is in zoverre een zinledige exercitie. Als intern salderen vanwege de additionaliteitstoets niet in de mer-beoordeling mag worden betrokken, zal dat er de facto op neerkomen dat de initiatiefnemer de omgevingsvergunningsprocedure niet zal vervolgen. Dat is onzes inziens onnodig. Immers is voor de desbetreffende activiteit ook een omgevingsvergunning voor een Natura 2000-activiteit (natuurvergunning) nodig. Als in dat kader intern met de referentiesituatie wordt gesaldeerd, zal in dat spoor aan het additionaliteitsvereiste moeten worden voldaan. En dat er altijd een kans is dat de natuurvergunning niet wordt verkregen, is inherent aan een stelsel waarin voor het realiseren van een project meerdere vergunningen met eigen inhoudelijke afwegingskaders zijn vereist.
29. In de praktijk wordt overigens ook wel verdedigd dat de Rendac-jurisprudentie (ABRvS 18 december 2024, ECLI:NL:RVS:2024:4923, Gst. 2025/91, AB 2025/296, JM 2025/38, M en R 2025/25, TBR 2025/46)) geen relevantie heeft voor project-mer-beoordelingen voor milieuvergunningen. Bij het bepalen van de vraag of sprake is van aanzienlijke milieueffecten geldt immers de bestaande milieuvergunde situatie als referentiesituatie. Zie expliciet ABRvS 30 september 2015, ECLI:NL:RVS:2015:3072, JM 2015/143, M en R 2016/11 (weigering vergunning wijzigen varkens- en paardenhouderij), r.o. 6.1, ABRvS 1 november 2023, ECLI:NL:RVS:2023:4061 (OBM Boazum), r.o. 6.1. en ABRvS 30 september 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2320 (vergunning uitbreiden en veranderen van de veehouderij), r.o. 7.2.
30. Als daaraan wordt vastgehouden zal een wijziging van het project niet leiden tot aanzienlijke milieueffecten als die effecten niet groter zijn dan die in de milieuvergunde situatie. Tot die milieueffecten behoren ook de effecten op Natura 2000-gebieden.
31. Ons lijkt dat in het kader van de mer-beoordeling voor de effecten op Natura 2000-gebieden zou moeten worden aangesloten bij de referentie zoals die in het natuurspoor wordt gehanteerd. Dat betekent dat wanneer de milieuvergunning ziet op wijziging van een project (waardoor er niet meer sprake is van één-en-hetzelfde-project), de effecten van dat gehele gewijzigde project op Natura 2000-gebieden in de mer-beoordeling moeten worden bezien ten opzichte van een 0-situatie. De inzet van (het beperken of beëindigen van) de bestaande milieuvergunde situatie (dan wel de natuurvergunde situatie) dient dan ook in de mer-beoordeling te worden gezien als een mitigerende maatregel.
32. Die opvatting is vooral ingegeven door het Unierecht. Het zou niet uit te leggen zijn dat de uitkomst van een mer-beoordeling wat betreft de effecten op een Natura 2000-gebied vanwege een verschil in de te hanteren referentie eventueel anders zou luiden dan de uitkomst van de ecologische beoordeling in het natuurvergunningspoor. Zowel de mer- als de smb-richtlijn bevatten verwijzingen naar de Habitatrichtlijn waardoor ervan uitgegaan moet worden dat onderzoek naar effecten op Natura 2000-gebieden steeds op dezelfde wijze wordt uitgevoerd. Indirect volgt dat bijvoorbeeld ook uit bijlage III bij de mer-richtlijn. Die bijlage bevat criteria waarmee rekening moet worden gehouden bij de project-mer-beoordeling (art. 7.17 lid 3 Wm en thans art. 16.43 lid 3 sub a Ow). Deze criteria hebben betrekking op de kenmerken van het project, de plaats van het project en de kenmerken van het potentiële effect. In de mer-richtlijn is per criterium aangegeven welke aspecten in het bijzonder in overweging moeten worden genomen. Bij het criterium ’de plaats van het project’ wordt gewezen op onder meer de effecten op Natura 2000-gebieden. Het is systematisch niet voorstelbaar dat bij het in beeld brengen van deze effecten in de project-mer-beoordeling een andere referentie wordt gehanteerd dan in het natuurspoor. Want dan zou in de mer-beoordeling de conclusie kunnen worden getrokken dat er geen effecten op Natura 2000-gebieden zijn te verwachten, terwijl in het natuurspoor wordt geconcludeerd dat significante effecten niet zijn uit te sluiten.
33. De Afdeling lijkt met ons van oordeel dat de beoordeling van de Natura 2000-effecten in een mer-beoordeling en in het natuurspoor op dezelfde wijze plaatsvindt. In het kader van de plan-mer-beoordeling geldt de feitelijk bestaande, planologisch legale situatie voorafgaand aan de vaststelling van het plan, als referentiekader bij het bepalen of er aanzienlijke milieueffecten kunnen optreden. Wat betreft de effecten op Natura 2000-gebieden merkt de Afdeling het inzetten van deze referentiesituatie in r.o. 18.13 echter aan als een mitigerende maatregel.
34. Het in de mer-beoordeling voor een milieuvergunning hanteren van een andere referentie voor de effecten op Natura 2000-gebieden (ingevolge waarvan de vergelijking met de milieuvergunde situatie (dan wel de natuurvergunde situatie) als een mitigerende maatregel wordt beschouwd), is niet problematisch als de additionaliteitstoets niet ook hoeft te worden verricht in het mer-beoordelingsspoor. Als de onderhavige uitspraak algemene gelding krijgt en de additionaliteitstoets wel ook gaat zien op de mer-beoordeling, dan zal de desbetreffende milieuvergunningverlening in situaties waarin GS of een minister het bevoegd gezag zijn waarschijnlijk voorlopig stil komen te liggen.
35. Wij menen dat er in juridisch opzicht geen reden is om de additionaliteitstoets in de mer-beoordeling te betrekken als daarin interne saldering als mitigerende maatregel is opgenomen. Voor de plan-mer-beoordeling is het voor de praktijk echter niet belastend als de Afdeling dat anders ziet. Dat is echter wel het geval voor project-mer-beoordelingen. Die worden per definitie verricht voor andere (vergunning)besluiten dan natuurvergunningen (die staan niet vermeld in kolom 4 van bijlage V bij het Ob en zijn ook anderszins niet voor mer-beoordelingsplicht aangewezen). De additionaliteitstoets hoort wat het projectspoor betreft in beginsel uitsluitend thuis in het natuurvergunningtraject. Als de Afdeling niet wenst terug te komen op r.o. 18.13, dan zouden wij er voor willen pleiten dat dit oordeel niet wordt overgenomen voor de project-mer-beoordeling. De Afdeling zou dat kunnen onderbouwen door erop te wijzen dat intern salderen in het planspoor altijd ook een passende beoordeling voor hetzelfde plan impliceert en dat dat de reden is dat in de plan-mer-beoordeling (ook) aan het additionaliteitsvereiste moet worden getoetst.