Annotatie ABRvS 17 juni 2026, ECLI:NL:RVS:2026:3496, M en R 2026/89
Essentie
Art. 7.28 lid 2 aanhef en onder b Wm staat er niet aan in de weg dat een aanvraag buiten behandeling wordt gelaten, nadat deze in behandeling genomen is geweest. Er is geen mogelijkheid om de aanvraag aan te vullen. Art. 7.28 lid 2 Wm behelst, anders dan art. 4:5 Awb, namelijk geen discretionaire bevoegdheid. Het bevoegd gezag is gehouden om de aanvraag buiten behandeling te laten als er geen mer-beoordelingsbesluit is genomen.
Samenvatting
Over het betoog dat inhoudt dat de aanvraag niet opnieuw buiten behandeling mocht worden gelaten, overweegt de Afdeling dat artikel 7.28, tweede lid, aanhef en onder b, Wm er niet aan in de weg staat dat een aanvraag buiten behandeling wordt gelaten, nadat deze in behandeling genomen is geweest. Voor zover [appellanten] vindt dat zij de mogelijkheid zou moeten hebben gehad om de aanvraag aan te vullen, behelst artikel 7.28, tweede lid, van de Wm, anders dan artikel 4:5 van de Awb, geen discretionaire bevoegdheid en is het college op grond van artikel 7.28, tweede lid, van de Wm gehouden om de aanvraag buiten behandeling te laten als er geen m.e.r.-beoordelingsbesluit is genomen (vergelijk uitspraak van de Afdeling van 9 juli 2003, ECLI:NL:RVS:2003:AH9498, onder 2.4).
Uitspraak
Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State d.d. 17 juni 2026, ECLI:NL:RVS:2026:3496, omgevingsvergunning voor de bouw van varkensstallen, gemeente Reusel-De Mierden
Annotatie M.A.A. Soppe
1. Uit het tot de inwerkingtreding van de Ow geldende art. 7.28 lid 1 Wm volgde dat een aanvraag om een besluit waarvoor een project-MER moet worden gemaakt, buiten behandeling moet worden gelaten als dat rapport ontbrak. Dit artikellid heeft in de loop der jaren wijzigingen ondergaan, maar de strekking van het eerste lid is steeds gelijk gebleven. In 2003 heeft de Afdeling geoordeeld dat nu art. 7.28 lid 1 Wm het bevoegd gezag geen discretionaire ruimte (thans: beslissingsruimte) laat, art. 4:5 lid 1 Awb toepassing mist. Oftewel, een aanvraag zonder MER moest aanstonds buiten behandeling worden gelaten zonder dat de aanvrager in de gelegenheid werd gesteld om het gebrek te repareren. Zie ABRvS 9 juli 2003, ECLI:NL:RVS:2003:AH9498 (r.o. 2.4).
2. Wanneer er wel een MER bij de aanvraag was gevoegd, maar dat rapport (essentiële) gebreken bevatte, diende de aanvraag te worden afgewezen. Echter, art. 7.28 lid 3 Wm schreef in dat geval wel expliciet voor dat de aanvrager eerst in de gelegenheid diende te worden gesteld binnen een door het bevoegd gezag gestelde termijn het MER aan te vullen.
3. Voor zogeheten formele mer-beoordelingsbesluiten gold tot de inwerkingtreding van de Ow dat de aanvraag om zo’n besluit een afschrift moest bevatten van het mer-beoordelingsbesluit inhoudende dat er geen MER hoefde te worden gemaakt. Werd dit afschrift niet overgelegd, of hield het mer-beoordelingsbesluit in dat er wél een MER moest worden gemaakt maar er geen MER bij de aanvraag was gevoegd, dan moest de aanvraag buiten behandeling worden gelaten. Zie ABRvS 3 oktober 2018, ECLI:NL:RVS:2018:3201, r.o. 6.4.
4. De uit art. 7.28 lid 2 Wm voortvloeiende verplichting om een aanvraag buiten behandeling te laten, is echter minder resoluut dan op grond van vorenstaande verwacht kon worden. Als het bevoegd gezag een aanvraag in behandeling nam in strijd met dit artikellid, dan hoefde dat in een beroepsprocedure niet te betekenen dat de verleende vergunning vernietigd werd. Als er bijvoorbeeld gedurende de beroepsfase alsnog een mer-beoordelingsbesluit werd genomen inhoudende dat geen MER nodig was, verviel volgens de Afdeling de grondslag om de aanvraag buiten behandeling te laten. Zie ABRvS 28 november 2018, ECLI:NL:RVS:2018:3857, r.o. 4. Dat impliceert dat het aanvankelijke gebrek om bij de aanvraag een afschrift te overleggen van het mer-beoordelingsbesluit inhoudende dat geen MER nodig is, onder omstandigheden met toepassing van art. 6:22 Awb kan worden gepasseerd. Zie bijvoorbeeld ABRvS 21 december 2022, ECLI:NL:RVS:2022:3898, r.o. 4.3 en 4.4. Weliswaar ziet die uitspraak op een zogeheten informele (of vormvrije) beoordeling, maar ten tijde van de bestreden besluitvorming gold art. 7.28 lid 2 Wm ook voor die beoordelingen.
5. In de onderhavige uitspraak bevestigt de Afdeling nogmaals dat art. 7.28 lid 2 Wm imperatief is geformuleerd en het bevoegd gezag dus geen ruimte laat om een aanvraag niet buiten behandeling te laten als geen mer-beoordelingsbesluit is genomen (zie r.o. 4.1). Onder verwijzing naar haar uitspraak uit 2003 overweegt de Afdeling dat art. 4:5 Awb in deze situatie niet van toepassing is. Dat de aanvraag door het bevoegd gezag eerst wel in behandeling is genomen, maakt gezien het karakter van art. 7.28 lid 2 Wm volgens de Afdeling (terecht) niet dat op een later moment alsnog wordt besloten om de aanvraag buiten behandeling te laten. Ik voeg daaraan toe dat dit anders is indien op dat moment alsnog een afschrift van het mer-beoordelingsbesluit zou zijn overgelegd (dan wel een MER). Daarvan was in dit geval geen sprake.
6. Deze uitspraak is alleen relevant voor situaties waarin het oude recht van toepassing is, hetgeen nog vaak het geval is. Onder vigeur van de Ow is weliswaar ook aangegeven dat wanneer bij de desbetreffende aanvragen om een project-mer-(beoordelings)plichtig besluit ten onrechte geen MER danwel een mer-beoordelingsaanmeldnotitie is overgelegd, de aanvraag buiten behandeling moet worden gelaten. Echter niet eerder dan wanneer de aanvrager in de gelegenheid is gesteld om dit verzuim te helen. Zie art. 16.49 lid 3 Ow.
7. Ik sprak zojuist niet over het overleggen van (een afschrift van) een mer-beoordelingsbesluit, maar van de mer-beoordelingsaanmeldnotitie. Dat behoeft toelichting. Onder de Ow geldt steeds dat bij de aanvraag om een mer-beoordelingsplichtig besluit alleen de aanmeldnotitie hoeft te worden overgelegd en dat de mer-beoordeling na het indienen van de aanvraag wordt uitgevoerd (art. 16.49 lid 2 Ow). De aanvraag wordt aangehouden totdat het bevoegd gezag het mer-beoordelingsbesluit heeft genomen (art. 16.49 lid 4 Ow). Als het mer-beoordelingsbesluit inhoudt dat er wel een MER moet worden gemaakt, dan moet de aanvraag worden afgewezen.