Annotatie ABRvS 11 maart 2026, ECLI:NL:RVS:2026:1400, AB 2026/220

Essentie

Het Luchthavenverkeerbesluit Schiphol is geen ‘kaderstellend plan of programma’ in de zin van de Smb-richtlijn noch een ‘plan’ in de zin van artikel 6 lid 3 Habitatrichtlijn.

Samenvatting

Conclusie over passende beoordeling, planMER-plicht en projectMER-beoordelingsplicht

Een en ander leidt tot de slotsom dat wat het college van Amsterdam, RBV en anderen en appellant sub 15 hebben aangevoerd, geen grond geeft voor het oordeel dat de minister bij de voorbereiding van het besluit van 6 mei 2025 ten onrechte geen passende beoordeling en/of geen planMER heeft gemaakt en/of geen projectMER-beoordeling heeft verricht.

Uitspraak

Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State d.d. 11 maart 2026, ECLI:NL:RVS:2026:1400, wijziging Luchthavenverkeerbesluit Schiphol

Annotatie R.H.W. Frins en M.A.A. Soppe 

1. Bovenstaande uitspraak gaat over een besluit van de Kroon van 6 mei 2025 tot wijziging van art. 4.2.3a Luchthavenverkeerbesluit Schiphol 2008 in verband met de invoering van een maximumaantal vliegtuigbewegingen voor het etmaal en wijziging van het maximumaantal vliegtuigbewegingen voor de nacht (hierna spreken wij kortheidshalve over het LVB). Met het LVB moest een grens worden gesteld aan de geluidbelasting van het gebruik van Schiphol met het oog op de belangen van omwonenden (r.o. 2). Verschillende appellanten kunnen zich om uiteenlopende redenen niet met het LVB verenigen. Zo heeft een aantal van hen aangevoerd dat in het kader van de voorbereiding van het LVB ten onrechte géén passende beoordeling en/of milieueffectrapport (hierna: MER) is gemaakt (r.o. 4). Gelet op de beperkt beschikbare ruimte beperken wij ons hierna hoofdzakelijk tot dat onderwerp. Vooraf merken wij op dat de Afdeling pas sinds 4 april 2025 bevoegd is om in eerste en enige aanleg te oordelen over beroepen tegen luchthavenverkeerbesluiten als bedoeld in art. 8.15 Wet luchtvaart (hierna: WLV). Op die datum trad de Wet tot wijziging van de Awb van 10 februari 2025 in werking (Stb. 2025, 85). Tot die tijd stond art. 8.15 WLV op de ‘negatieve lijst’ van art. 1 Bijlage 2 Awb (Bevoegdheidsregeling bestuursrechtspraak, r.o. 6–7 en 9.2). Verder verwijzen wij naar r.o. 9–9.7 voor een beschrijving van de lange voorgeschiedenis van onderhavig besluit.

2. Een aantal appellanten betoogt ten eerste dat het LVB moet worden aangemerkt als 1) een ‘kaderstellend plan’ als bedoeld in art. 2 onder a juncto art. 3 lid 2, aanhef en onder a Smb-richtlijn én 2) als een ‘plan’ als bedoeld in art. 6 lid 3 Habitatrichtlijn (hierna: Hrl). Daartoe wijzen zij er in het bijzonder op dat het LVB de capaciteit van Schiphol bepaalt en de basis vormt voor de algehele wijziging van het Luchthavenverkeerbesluit 2008. Verder stellen appellanten dat voor de beantwoording van de vraag of sprake is van een ‘plan’ in de zin van de Hrl bepalend is of de inhoud van het LVB kaderstellend is voor uitvoerings- of vervolgbesluiten en het een belangrijke invloed op de (overheids)beslissingen ter zake heeft. Dat is volgens hen het geval. Gelet op dit alles hadden zowel een plan-MER(-beoordeling) als een passende beoordeling moeten worden opgesteld/uitgevoerd, aldus appellanten. Ten tweede betogen zij dat het LVB — voor zover het géén ‘plan’ in de zin van art. 6 lid 3 Hrl is — moet worden aangemerkt als een ‘project’ als bedoeld in voornoemd artikel, waarvoor eveneens een passende beoordeling had moeten worden opgesteld. Appellanten betogen ten derde dat een project-mer-beoordelingsplicht geldt (r.o. 13).

3. De Afdeling oordeelt dat er geen sprake is van een plan-mer-plicht. Deze plicht geldt uitsluitend voor ‘kaderstellende plannen en programma’s’ én voor plannen en programma’s waarvoor een passende beoordeling moet worden gemaakt (zie art. 16.36 lid 1 en 2 Omgevingswet (hierna: Ow)). In art. 16.34 lid 1 Ow is, onder verwijzing naar art. 2 onder a Smb-richtlijn, gedefinieerd wat onder ‘plannen en programma’s’ wordt verstaan. Allereerst moet de vaststelling van het betreffende besluit zijn geregeld in wettelijke of bestuursrechtelijke bepalingen. In die bepalingen moeten voorts het bevoegde bestuursorgaan en de procedure voor de vaststelling van het besluit zijn vastgelegd. Deze criteria leiden ertoe dat overheidsbesluiten al snel als een ‘plan of programma’ moeten worden aangemerkt. De Afdeling stelt vast dat dat ook het geval is voor het LVB (zie r.o. 13.3.1). Dat betekent dat sprake kan zijn van een plan-mer-plicht als het LVB kaderstellend is. Daarvan is volgens de Afdeling echter geen sprake. Daartoe overweegt zij dat een luchthavenverkeerbesluit voor de aanleg, wijziging of uitbreiding van (het gebruik van) luchthavens heeft te gelden als het project-mer(beoordelings)plichtige besluit. Dat volgt uit art. 16.43 lid 1 Ow in samenhang met art. 11.6 lid 3 Omgevingsbesluit (hierna: Ob) en (kolom 4 van) onderdeel J7 Bijlage V bij het Ob. Die conclusie wordt volgens de Afdeling niet anders als een luchthavenverkeerbesluit mogelijk kaderstellend is voor de eventueel benodigde omgevingsvergunning voor een Natura 2000-activiteit (hierna: natuurvergunning).

4. Art. 16.36 lid 1 Ow spreekt over plannen en programma’s die het kader vormen “voor te nemen besluiten voor projecten als bedoeld in artikel 16.43, eerste lid”. Een uitleg zou kunnen zijn dat de verwijzing naar art. 16.43 lid 1 Ow alleen ziet op de in kolom 1 van Bijlage V bij het Ob opgesomde projecten (in dit geval ‘Luchthavens’). Dat zou betekenen dat wanneer een plan of programma uitspraken over die projecten bevat, er sprake is van een plan-mer-plicht als die uitspraken kaderstellend zijn voor willekeurig welk over het project te nemen (overheids)besluit dan ook. De Afdeling leest art. 16.36 lid 1 Ow echter anders, namelijk dat de verwijzing naar art. 16.43 lid 1 Ow evenzeer ziet op de te nemen besluiten. Dat zijn de project-mer(beoordelings)plichtige besluiten. Zie r.o. 13.3 waarin de Afdeling art. 16.36 lid 1 Ow weergeeft, zij het met een toevoeging. Waar art. 16.36 lid 1 Ow spreekt over “te nemen besluiten voor projecten” spreekt de Afdeling over “voor mer-(beoordelings-)plichtige besluiten over projecten”. De uitleg van de Afdeling maakt dat er vanwege art. 16.36 lid 1 Ow alleen een plan-mer-plicht kan bestaan, als de kaderstellende uitspraken zien op een te nemen project-mer(beoordelings)plichtig besluit. Een natuurvergunning heeft ingevolge de mer-regeling in de Ow en het Ob nimmer te gelden als een project-mer(beoordelings)plichtig besluit. Dus kan het LVB op grond van art. 16.36 lid 1 Ow niet plan-mer-plichtig zijn omdat dat besluit wellicht kaders zou kunnen stellen voor de natuurvergunningverlening.

5. Deze uitspraak baart ook opzien doordat de Afdeling duidelijk maakt dat het feit dat sprake is van een ‘plan of programma’ in de zin van art. 16.34 lid 1 Ow en art. 2 onder a Smb-richtlijn, niet automatisch betekent dat ook sprake is van een ‘plan’ in de zin van art. 6 lid 3 Hrl. In deze zaak oordeelt de Afdeling dat het besluit niet heeft te gelden als een ‘plan’ in de zin van art. 6 lid 3 Hrl (zie nader hierover de punten 8 en 9). Van een verplichting om vanwege het plankarakter een passende beoordeling op te stellen ingevolge art. 16.53c lid 1 Ow was daarom geen sprake. Maar dit artikellid ziet ook op ‘projecten’ ex art. 6 lid 3 Hrl. Appellanten betoogden dat wanneer het besluit niet als een ‘plan’ zou hebben te gelden, dat dan sprake zou zijn van een ‘project’. De Afdeling ontkent niet dat het besluit mogelijk ziet op een ‘project’, maar acht art. 16.53c lid 1 Ow daarop niet van toepassing. Als er sprake is van een ‘project’ waarvoor op voorhand niet vaststaat dat er geen significante gevolgen in enig Natura 2000-gebied optreden, geldt daarvoor een natuurvergunningplicht. In het kader daarvan moet een passende beoordeling worden gemaakt. De ‘projecttoets’ ex art. 16.53c lid 1 Ow is dus (in beginsel) aan de natuurvergunning voorbehouden (zie in dit verband AB 2026/218, punt 11-12). De Afdeling ziet in de door appellanten in beroep ingenomen stellingen geen (begin van een) aanknopingspunt dat de ‘projecttoets’ (c.q. de passende beoordeling) ook verricht moet worden voor een luchthavenverkeerbesluit. Wij kunnen ons vinden in het oordeel van de Afdeling. Zou de ‘projecttoets’ ex art. 16.53c lid 1 Ow gelden voor alle (deel)vergunningen voor een project, dan zou dat onnodig doubleren met de verplichting om in het natuurvergunningspoor een ‘projecttoets’ uit te voeren. Er is geen indicatie in de parlementaire geschiedenis met betrekking tot art. 16.53c Ow te vinden waaruit volgt dat de regering een ruimere strekking van art. 16.53c lid 1 Ow heeft beoogd dan waarvan de Afdeling uitgaat.

6. Omdat er geen plicht bestond om voor het LVB een passende beoordeling op te stellen, gold er vanwege art. 16.36 lid 2 Ow evenmin een plicht om een plan-MER op te stellen.

7. De Afdeling gaat ook nog in op de vraag of voor het besluit wellicht een project-mer-(beoordelings)plicht gold (r.o. 13.6). De Afdeling overweegt dat niet wordt voldaan aan de drempelwaarden in de kolommen 2 en 3 van onderdeel J7 Bijlage V bij het Ob en dat er daarom geen project-mer(-beoordelings)plicht bestond. De in onze ogen adequate onderbouwing van de Afdeling in r.o. 13.6 spreekt voor zich.

8. Wat betreft de vraag of het LVB kan worden aangemerkt als een ‘plan’ als bedoeld in art. 6 lid 3 Hrl, gaat de Afdeling te rade bij het door de Europese Commissie (hierna: de Commissie) opgestelde richtsnoer ‘Beheer van Natura 2000-gebieden. De bepalingen van artikel 6 van de habitatrichtlijn (92/43/EEG)’ (PbEU 2019, C 33). De Afdeling leidt daaruit af dat het begrip ‘plan’ ruim moet worden uitgelegd en dat hiervoor wordt aangesloten bij de Smb-richtlijn. Dat betekent volgens de Afdeling dat van een ‘plan’ in de zin van art. 6 lid 3 Hrl sprake is, als het ‘plan’ een belangrijke invloed heeft op vervolgbeslissingen. Dat is niet in lijn met de Smb-richtlijn. Zoals hiervoor is uiteengezet, doet de inhoud er voor de vraag of sprake is van een ‘plan of programma’ in de zin van de Smb-richtlijn niet toe. De inhoud (en de doorwerking) van een plan is uitsluitend relevant om na te gaan of het ‘plan of programma’ kaderstellend is. De Afdeling lijkt daarbij aan te sluiten als zij opmerkt dat alleen sprake is van een ‘plan’ in de zin van art. 6 lid 3 Hrl als het plan een belangrijke invloed heeft op vervolgbeslissingen. Het LVB heeft dat volgens haar niet, omdat hiermee toestemming is verleend voor een concrete activiteit, te weten het maximumaantal vliegtuigbewegingen van Schiphol per gebruiksjaar met het oog op de rechtsbescherming van omwonenden. Hiervoor is géén nader besluit nodig. Daarbij benadrukt de Afdeling nog dat zij in het midden laat of en zo ja, in hoeverre de begrippen ‘plan’ in de zin van de Hrl en ‘plan of programma’ in de zin van de Smb-richtlijn elkaar overlappen. Alleen al vanwege het voorgaande is volgens haar géén sprake van een ‘plan’ in de zin van de Hrl en daarmee evenmin van de plicht om een passende beoordeling en een plan-MER(-beoordeling) op te stellen (r.o. 13.4).

9. De rechtspraak van het Hof van Justitie van de Europese Unie met betrekking tot het begrip ‘plan’ is schaars. Het meest concreet is het arrest HvJ EG 20 oktober 2005, C-6/04, ECLI:EU:C:2005:626 (Commissie/Verenigd Koninkrijk). Uit dit arrest kan worden opgemaakt dat plannen die — voornamelijk als toetsingskader voor projecten — ‘een aanzienlijke invloed kunnen hebben op de beslissingen over activiteiten met gevolgen voor een Natura 2000-gebied’, onder het begrip ‘plan’ in de zin van art. 6 lid 3 Hrl vallen. In het door de Afdeling aangehaalde richtsnoer wordt onder meer naar dit arrest verwezen. Uit het richtsnoer maken wij echter op dat volgens de Commissie niet alleen plannen die een ‘aanzienlijke invloed op vervolgbeslissingen’ kunnen hebben, een ‘plan’ als bedoeld in art. 6 lid 3 Hrl kunnen zijn. Zo benadrukt de Commissie meermaals dat bepalend is of de inhoud van een bepaald document significante gevolgen voor enig Natura 2000-gebied kan hebben. Verder benoemt zij een duidelijke grens door te stellen dat het niet passend lijkt om ‘plannen die in de aard der zaak van beleidsverklaringen liggen’, als ‘plannen’ in de zin van art. 6 lid 3 Hrl te behandelen. Gelet hierop betwijfelen wij of de Afdeling zich — in navolging van appellanten, de memorie van toelichting bij de Wet natuurbescherming (Kamerstukken II 2011/12, 33348, nr. 3, in het bijzonder p. 111–112) én de nota van toelichting bij het Aanvullingsbesluit natuur Omgevingswet (Stb. 2021, 22, in het bijzonder p. 373) — terecht op het standpunt stelt dat bepalend is dat een besluit een belangrijke invloed heeft op vervolgbeslissingen. Anders gezegd: uit het richtsnoer maken wij op dat niet kan worden uitgesloten dat ook ‘plannen’ die géén belangrijke/aanzienlijke invloed op vervolgbeslissingen hebben, een ‘plan’ in de zin van art. 6 lid 3 Hrl kunnen zijn. Hetgeen overigens ook lijkt te volgen uit de jurisprudentie met betrekking tot bestemmings-/omgevingsplannen. Als de Afdeling heeft beoogd een parallel te trekken tussen ‘kaderstellende plannen en programma’s’ in de zin van de Smb-richtlijn en ‘plannen’ in de zin van de Hrl, dringt zich nog wel de vraag op of ‘een belangrijke invloed op vervolgbeslissingen’ een synoniem is voor ‘een groot pakket criteria en modaliteiten’, zijnde het criterium om te bepalen of sprake is van een ‘kaderstellend plan of programma’. Zo ja, dan zouden wij ermee kunnen leven wanneer de Afdeling ook de term ‘een groot pakket criteria en modaliteiten’ invult middels het in de onderhavige uitspraak gehanteerde — en ons inziens duidelijkere  — criterium ‘een belangrijke invloed op vervolgbeslissingen’.