Annotatie Rb Oost-Brabant 27 maart 2026, ECLI:NL:RBOBR:2026:1965, TvAR 2026/8255

Essentie

Stikstof. Mestvergistingsinstallatie. Milieueffectrapportage (m.e.r.).

Samenvatting

Een zaak over een omgevingsvergunning voor een wijziging van een mestverwerkingsinstallatie naar een mestvergistingsinstallatie. De rechtbank is van oordeel dat dit geen geïntegreerde chemische installatie is als bedoeld in categorie C21.6, onder c, van het Besluit milieueffectrapportage (Besluit m.e.r.). Ook de overige beroepsgronden slagen niet.

Uitspraak

Rechtbank Oost-Brabant d.d. 27 maart 2026, ECLI:NL:RBOBR:2026:1965, omgevingsvergunning wijziging mestverwrekingsinstallatie, GS Noord-Brabant

Annotatie N.T. Knol

De hier te bespreken uitspraak van de Rechtbank Oost-Brabant past in een inmiddels omvangrijke reeks rechtbank-uitspraken van het afgelopen jaar, over de vraag of mestvergistingsinstallaties en covergistingsinstallaties moeten worden aangemerkt als geïntegreerde chemische installaties (hierna: GCI) in de zin van onderdeel F3 van bijlage V bij het Omgevingsbesluit (voorheen categorie C21.6, onder c, Besluit milieueffectrapportage). Dat is belangrijk, omdat een positief antwoord op die vraag tot gevolg heeft dat voor een dergelijk project een projectmilieueffectrapport (hierna: project-MER) moet worden gemaakt. Die vraag heeft sinds de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van 27 juli 2022 inzake de bioraffinage-installatie in Grubbenvorst (ABRvS 27 juli 2022, ECLI:NL:RVS:2022:2157 (hierna: Grubbenvorst-uitspraak)) sterk aan belang gewonnen. In die uitspraak oordeelde de Afdeling dat de desbetreffende installatie kwalificeerde als een GCI en formuleerde zij vier cumulatieve criteria waaraan een installatie moet voldoen om als zodanig te kunnen worden aangemerkt. Sindsdien worden deze criteria in lagere rechtspraak volop toegepast. Daarbij is inmiddels een consistente lijn zichtbaar. Ook de onderhavige uitspraak sluit bij die lijn naadloos aan.

Relevantie van de kwalificatie als geïntegreerde chemische installatie

De kwalificatie van een mestvergistingsinstallatie als GCI is belangrijk. Voor de oprichting van een GCI geldt op grond van artikel 16.43, eerste lid, Omgevingswet, in samenhang met artikel 11.6, eerste lid, Omgevingsbesluit en onderdeel F3 van bijlage V bij het Omgevingsbesluit, namelijk een directe project-milieueffectrapportageplicht (hierna: project-mer-plicht). Indien een mestvergistingsinstallatie daarentegen niet als GCI kwalificeert, valt zij in de regel onder onderdeel L2 van bijlage V bij het Omgevingsbesluit, dat betrekking heeft op installaties voor de verwijdering van niet-gevaarlijke afvalstoffen. In dat geval geldt niet zonder meer een project-mer-plicht, maar slechts een project-mer-beoordelingsplicht. Dat verschil is aanzienlijk. Waar een project-MER een omvangrijk onderzoek naar milieugevolgen vereist, beperkt een mer-beoordeling zich tot de vraag óf dergelijke gevolgen zodanig kunnen zijn dat een MER noodzakelijk is. In verreweg de meeste gevallen is de uitkomst van een dergelijke beoordeling dat een MER niet noodzakelijk is.

De vraag of een installatie is aan te merken als GCI is daarmee in de praktijk vaak bepalend voor de omvang van de onderzoekslasten waarmee een initiatiefnemer wordt geconfronteerd.

De Grubbenvorst-uitspraak

In de Grubbenvorst-uitspraak heeft de Afdeling haar voormalige rechtspraak over het begrip GCI bijgesteld en verduidelijkt.⁷ De Afdeling leidde uit de toenmalige categorie C21.6, onder c, Besluit mer vier cumulatieve vereisten af. Kort gezegd moet sprake zijn van (i) chemische omzetting, (ii) een installatie die bestemd is voor de fabricage van de in de categorie genoemde stoffen, (iii) fabricage op industriële schaal en (iv) verschillende functioneel met elkaar verbonden productie-eenheden.

De Afdeling kwam tot het oordeel dat aan al deze vereisten was voldaan. Vergisting werd aangemerkt als een vorm van chemische omzetting. Daarnaast was de installatie volgens de Afdeling bestemd voor de productie van mestkorrels en ammoniumsulfaat, stoffen die kwalificeren als respectievelijk fosfaat-, kalium- en stikstofhoudende meststoffen. En tot slot vond de productie plaats op industriële schaal en bestond de inrichting uit verschillende functioneel samenhangende installatiedelen.

Met name het tweede criterium – het vereiste dat de installatie “bestemd is voor de fabricage van” de genoemde stoffen – heeft sindsdien aanleiding gegeven voor discussie. Initiatiefnemers – en in de rechtbankuitspraken vaak ook de bevoegde gezagen – nemen de stelling in dat bij mestvergisting niet kan worden gesproken van een installatie die “bestemd is voor” de fabricage van de genoemde meststoffen. Mest gaat de installatie immers in en komt er als digestaat weer uit, zonder dat daaraan verdere stoffen worden toegevoegd of handelingen op worden verricht. Bovendien is de resterende mest veelal niet verhandelbaar, maar moet de initiatiefnemer juist kosten maken om zich daarvan te ontdoen. De Afdeling overwoog hierover met betrekking tot de specifieke installatie in de Grubbenvorst-uitspraak in rechtsoverweging 5.4: “Mestkorrels en ammoniumsulfaat zijn immers stoffen die RMS beoogt te fabriceren. Of dat het hoofddoel of een nevendoel is, is gelet op de tekst van categorie C21.6 niet van belang.” Deze passage laat ruimte voor twee interpretaties. Enerzijds kan zij zo worden gelezen dat het niet relevant is of de productie van meststoffen een hoofd- of nevendoel vormt, zolang die productie maar wordt beoogd en dus in elk geval een doel van de installatie is. Anderzijds zou kunnen worden verdedigd dat de Afdeling heeft bedoeld dat het bestaan van een fabricagedoel überhaupt niet doorslaggevend is. Als een installatie de fabricage van de stoffen tot gevolg heeft, is dan al aan dit criterium voldaan.

In de lagere rechtspraak is dit criterium sinds de Grubbenvorstuitspraak volop toegepast, met een duidelijke lijn tot gevolg: de rechtbanken kiezen voor de eerste interpretatie. De voorliggende uitspraak is de nieuwste in deze reeks.

De voorliggende uitspraak

De onderhavige zaak betreft een milieuvergunning naar oud recht voor de wijziging van een bestaande mestverwerkingsinstallatie naar een covergistingsinstallatie. In beroep werd onder meer aangevoerd dat voor het project ten onrechte geen milieueffectrapport was opgesteld, omdat sprake zou zijn van een GCI. De rechtbank toetst de installatie aan de criteria uit de Grubbenvorst-uitspraak. Die toetsing blijft relatief beknopt. Doorslaggevend acht de rechtbank dat het digestaat dat na het vergistingsproces resteert niet verder wordt verwerkt tot een meststofproduct. Aan het digestaat worden geen stoffen toegevoegd en er vindt ook geen nadere behandeling plaats die erop gericht is het digestaat als meststof te fabriceren of te verbeteren. De mest gaat als afvalstof de installatie in en komt er, zij het in gewijzigde vorm, ook weer als afvalstof uit.

Onder die omstandigheden oordeelt de rechtbank dat de installatie niet is “bestemd voor de fabricage van” fosfaat-, stikstof- of kaliumhoudende meststoffen. Alleen al daarom wordt niet voldaan aan één van de vier cumulatieve Grubbenvorst-criteria en is dus geen sprake van een GCI.

Een duidelijke lijn in de lagere rechtspraak

De motivering van de rechtbank Oost-Brabant staat niet op zichzelf. Op dezelfde dag verscheen bijvoorbeeld een uitspraak van de Rechtbank Overijssel over de installatie van Groen Gas Goor.⁸ Ook daar werd onder verwijzing naar de Grubbenvorst-criteria geoordeeld dat geen sprake was van een GCI. De rechtbank benadrukte dat de aangevoerde mest als afvalstof de installatie inging en er eveneens als afvalstof weer uitkwam. Daarbij werd van belang geacht dat geen verdere behandeling plaatsvond, zoals het toevoegen van stoffen, het produceren van mestkorrels of het drogen van de mest.

Vergelijkbare overwegingen zijn terug te vinden in recente uitspraken van de rechtbanken Noord-Nederland, Midden-Nederland en Gelderland en een eerdere uitspraak van rechtbank Oost-Brabant.⁹ De rechtbanken komen in deze uitspraken telkens tot dezelfde conclusie: als het digestaat na de vergisting niet verder wordt verwerkt en/of er geen verdere stoffen aan worden toegevoegd, wordt niet voldaan aan het vereiste dat de installatie is bestemd voor de fabricage van meststoffen en is dus geen sprake van een GCI.

Op basis van deze uitspraken lijkt dan ook de conclusie gerechtvaardigd dat de rechtbanken het “bestemd voor”-criterium inmiddels relatief uniform uitleggen. Daarbij is duidelijk dat de rechtbanken kiezen voor de eerste van de twee mogelijke interpretaties van overweging 5.4 van de Grubbenvorstuitspraak: het fabriceren van de meststoffen mag een nevendoel in plaats van een hoofddoel zijn, maar het moet in elk geval een doel zijn van de installatie. Of de installatie die fabricage tot doel heeft, wordt beoordeeld aan de hand van de vraag of het digestaat na vergisting nog een aanvullende behandeling ondergaat en of daarbij stoffen worden toegevoegd of producten worden vervaardigd die zich onderscheiden van de oorspronkelijk aangevoerde mest.

Beschouwing

Deze invulling van het criterium “bestemd voor de fabricage van” volgt niet rechtstreeks uit de tekst van de Grubbenvorst-uitspraak, maar is naar mijn mening wel goed verdedigbaar. Daarbij is allereerst van belang dat in de Grubbenvorst-uitspraak het digestaat na vergisting niet eenvoudigweg werd afgevoerd, maar juist verder werd verwerkt tot mestkorrels en ammoniumsulfaat. De fabricage van die producten vormde daar dus een wezenlijk onderdeel van het proces. Dat was in de installaties die bij de rechtbankuitspraken aan de orde waren niet het geval.

Daarnaast sluit de gekozen benadering aan bij de gewone betekenis van het begrip “fabricage”. Fabricage impliceert immers een actieve handeling: het vervaardigen of produceren van een bepaald product. Wanneer mest de installatie binnenkomt en, zonder wezenlijke verdere bewerking, als digestaat weer naar buiten komt, ligt het niet voor de hand om te spreken van fabricage van een meststof.

Tegelijkertijd zijn bij de gekozen lijn ook kanttekeningen te plaatsen. De vraag of een directe project-mer-plicht geldt, wordt hierdoor immers mede afhankelijk van de doelstelling van de exploitant. Dat introduceert een zekere subjectieve component in een kwalificatievraag die in beginsel objectief zou moeten zijn. De rechtbanken ondervangen dit probleem deels door aan de beoordeling van de bedoeling van de exploitant een objectieve component toe te voegen, met de beoordeling of nog verdere verwerking van het digestaat plaatsvindt. Die objectieve component heeft echter tot gevolg dat de vraag of een MER moet worden gemaakt, afhangt van slechts een heel klein deel van het totale proces. Een relatief beperkte nabehandeling van digestaat – bijvoorbeeld het drogen tot mestkorrels – kan er nu immers toe leiden dat wel sprake is van een GCI, terwijl die aanvullende stap op zichzelf nauwelijks invloed hoeft te hebben op de milieugevolgen van het project. Andersom is voor dezelfde installatie, met vrijwel dezelfde milieugevolgen, geen MER nodig als het digestaat niet ter plekke wordt gedroogd. Het is de vraag hoe deze punten zich verhouden tot het brede doel en de brede strekking van de mer-richtlijn.

Het is dan ook wachten tot de Afdeling in een Grubbenvorst-2-uitspraak meer duidelijkheid geeft over de toepassing van dit criterium. Met zoveel heldere rechtbankuitspraken op dit punt in het afgelopen jaar zou zo’n uitspraak toch niet lang op zich kunnen laten wachten. Tot die tijd biedt de inmiddels omvangrijke reeks rechtbankuitspraken wel een duidelijke aanwijzing voor de praktijk: als mest uit een vergistingsinstallatie niet verder wordt bewerkt en hier geen stoffen aan toe worden gevoegd, wordt er in de lagere rechtspraak vanuit gegaan dat geen sprake is van een GCI. Die benadering is consistent, goed uitlegbaar en sluit aan bij zowel de feiten van Grubbenvorst als de gewone betekenis van het begrip fabricage. Vooralsnog valt daar goed mee te werken, maar het laatste woord zal aan de Afdeling zijn.

Noten

7. Voor de Grubbenvorst-uitspraak hanteerde de Afdeling nog het criterium dat een GCI meerder afzonderlijk verhandelbare tussenproducten produceerde. Zie bijvoorbeeld ABRvS 16 januari 2008, ECLI:NL:RVS:2008:BC2094, r.o. 2.2.6. Dat criterium is met de Grubbenvorst-uitspraak komen te vervallen.

8. Rechtbank Overijssel 27 maart 2026, ECLI:NL:RBOVE:2026:1618, r.o. 8.4.

9. Rechtbank Noord-Nederland 9 mei 2025, ECLI:NL:RBNNE:2025:1908, rechtbank Midden-Nederland 5 december 2025, ECLI:NL:RBMNE:2025:6505, rechtbank Gelderland 27 juni 2025, ECLI:NL:RBGEL:2025:4999 en rechtbank Oost-Brabant 6 februari 2026, ECLI:NL:RBOBR:2026:856.