Annotatie ABRvS 12 maart 2025, ECLI:NL:RVS:2025:1039, M en R 2025/51
Essentie
Vormvrije (project)mer-beoordeling dient te resulteren in een mer-beoordelingsbesluit van het bevoegd gezag. Het achterwege blijven van een mer-beoordeling en een mer-beoordelingsbesluit betreffen gebreken die niet in een bestuurlijke lus kunnen worden gerepareerd.
Samenvatting
In categorie 14 van onderdeel D van de bijlage bij het Besluit m.e.r. is als activiteit (kolom 1) aangewezen de oprichting, wijziging of uitbreiding van een installatie voor het fokken, mesten of houden van dieren in gevallen (kolom 2) waarin de activiteit betrekking heeft op meer dan 100 stuks paarden. De ontwikkeling van het plangebied is aan te merken als een wijziging van een installatie voor het fokken, mesten of houden van dieren zoals vermeld in kolom 1 van categorie 14 van onderdeel D van de bijlage van het Besluit m.e.r. Tussen partijen is niet in geschil dat de drempelwaarde uit kolom 2 niet wordt overschreden. Bij het niet overschrijden van de drempelwaarden is artikel 2, vijfde lid, onder b, van het Besluit m.e.r. van toepassing en dient een zogenoemde vormvrije m.e.r.-beoordeling te worden verricht. Daarbij moet op grond van de criteria in bijlage III bij de m.e.r.-richtlijn worden beoordeeld of kan worden uitgesloten dat de activiteit belangrijke nadelige gevolgen voor het milieu kan hebben. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 9 juli 2019, ECLI:NL:RVS:2019:2298) betekent het vereiste in artikelen 7.16 en volgende van de Wet milieubeheer (hierna: Wm) dat het bevoegd gezag een beslissing neemt omtrent de vraag of bij de voorbereiding van het betrokken besluit voor de activiteit, vanwege de belangrijke nadelige gevolgen die zij voor het milieu kan hebben, een m.e.r. moet worden gemaakt, dat hierover een besluit van het bevoegd gezag is vereist, een m.e.r.-beoordelingsbesluit. De raad heeft erkend dat geen vormvrije m.e.r.-beoordeling voor het plan is gemaakt en dat ook geen m.e.r.- beoordelingsbesluit is genomen. Het betoog slaagt. Het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan moet worden vernietigd. Gelet op de aard van het mer-beoordelingsgebrek ziet de Afdeling geen aanleiding voor het toepassen van een bestuurlijke lus.
Uitspraak
Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State d.d. 12 maart 2025, ECLI:NL:RVS:2025:1039, bestemmingsplan "Molenweg 42a Koningsbosch", gemeente Echt-Susteren
Annotatie M.A.A. Soppe
1. Met de uitspraak ABRvS 31 mei 2023, ECLI:NL:RVS:2023:2115 (‘Spaanse Polder-uitspraak’), JM 2023/93, M en R 2023/81, leek vast te staan dat het verzuim dat door het bevoegd gezag geen expliciet project-mer-beoordelingsbesluit is genomen gerepareerd kan worden in een bestuurlijke lus. Daarbij merkte de Afdeling wel op dat wanneer uit het alsnog genomen project-mer-beoordelingsbesluit volgde dat een project-MER moest worden gemaakt, dit niet kon plaatsvinden in het kader van de bestuurlijke lus. In de annotatie van Rötscheid en ondergetekende bij de Spaanse Polder-uitspaak (M&R 2023/81) is gemotiveerd aangegeven dat wij ons goed konden vinden in het oordeel van de Afdeling.
2. In r.o. 12 van de voorliggende uitspraak stelt de Afdeling zonder nadere onderbouwing dat de aard van het gebrek dat geen vormvrije project-mer-beoordeling voor het bestemmingsplan is gemaakt en ook geen mer-beoordelingsbesluit is genomen, zich verzet tegen het toepassen van een bestuurlijke lus. Dit oordeel wordt niet toegelicht en zorgt voor verbazing omdat het haaks op de Spaanse Polder-uitspraak staat. Vanwege het ontbreken van een nadere onderbouwing kan ik mij voorstellen dat de Afdeling de eerdere Spaanse Polder-uitspraak over het hoofd heeft gezien. Dat vermoeden wordt versterkt doordat de Afdeling in de voorliggende uitspraak expliciet verwijst naar de uitspraak over het Rotterdamse bestemmingsplan "De Nieuwe Wielewaal" (ABRvS 9 juli 2019, ECLI:NL:RVS:2019:2298, JM 2019/114, TBR 2019/113, M en R 2019/106). In die vóór de Spaanse Polder gewezen uitspraak stelde de Afdeling zich (nog) op het standpunt dat het gebrek om een project-mer-beoordelingsbesluit te nemen een fundamenteel gebrek betreft dat zich niet via een bestuurlijke lus laat repareren. Ik spreek de hoop uit dat de Afdeling de Spaanse Polder-uitspraak over het hoofd heeft gezien en daar in de toekomst wel bij zal gaan uitsluiten. Dat is van belang omdat project-mer-beoordelingsbesluiten ook vereist zijn onder vigeur van de Omgevingswet. Zie paragraaf 2.3.2 van M.A.A. Soppe en T. Rötscheid, Meer mer-beoordelingen onder Omgevingswet: wat verandert er wel en wat niet, in: Op weg naar de Omgevingswet met de VMA, Marcel Soppe & Katrien Winterink [Red], Den Haag 2023 alsmede paragraaf 7 van M.A.A. Soppe en T. Rötscheid, Jurisprudentie mer-beoordeling 2023, M en R 2024/17.
3. De Afdeling komt in de voorliggende uitspraak overigens ten onrechte tot de conclusie dat er een project-mer-beoordelingsplicht bestond. De Afdeling overweegt dat de in het bestemminsplan voorziene ontwikkeling is aan te merken als een wijziging van een installatie voor het fokken, mesten of houden van dieren zoals vermeld in kolom 1 van categorie 14 van onderdeel D van de bijlage bij het Besluit mer (hierna: ‘D-14’). Deze categorie zag ook op het houden van paarden. De drempelwaarde in kolom 2 (100 paarden) werd met de realisatie van de in het bestemmingsplan voorziene mogelijkheden niet overschreden. De Afdeling concludeert vervolgens (in r.o. 10.1) dat er op grond van art. 2 lid 5 aanhef en sub b Besluit mer een zogenaamde vormvrije (of informele) mer-beoordeling had moeten worden verricht. Omdat art. 2 lid 5 aanhef en sub b Besluit mer op een project-mer ziet, is evident dat de Afdeling doelt op een project-mer-beoordeling. Dit blijkt ook uit de verwijzing naar de Nieuwe Wielewaal-uitspraak die handelt over het ontbreken van een project-mer-beoordelingsbesluit.
4. Het oordeel van de Afdeling is niet juist omdat een bestemmingsplan niet was vermeld in kolom 4 van D-14. De project-mer-beoordelingsplicht was voorbehouden aan de in kolom 4 vermelde besluiten. Zie o.a. ABRvS 30 november 2016, ECLI:NL:RVS:2016:3170. Het bestemmingsplan behoorde wel tot de in kolom 3 van D-14 opgenomen plannen. Op grond van art. 7.2 lid 2 en lid 8 Wm in samenhang gelezen met art. 2 lid 3 Besluit mer moest er een plan-MER worden gemaakt voor de plannen die staan vermeld in kolom 3 van de onderdelen C en D van de bijlage bij het Besluit mer, voor zover die plannen kaderstellend waren voor de in kolom 4 genoemde besluiten over de in kolom 1 bedoelde activiteiten. Als er in kolom 2 een drempelwaarde was opgenomen, dan gold de plan-mer-plicht alleen als die werd overschreden. Onder de Wm en het Besluit mer werd (vanwege de smb-richtlijn) aangenomen dat er een soort van plan-mer-beoordeling bestond voor kolom 3-plannen die betrekking hadden op activiteiten onder de in kolom 2 opgenomen drempelwaarde, de zogenaamde ‘vergewisplicht’. Zie hierover de nota van toelichting bij de wijzing van het Besluit mer in 2020 (Stb. 2020, 528, p. 7). Zie voorts ABRvS 29 januari 2014, ECLI:NL:RVS:2014:170, M en R 2014/46 (r.o. 9.11) en ABRvS 21 augustus 2013, ECLI:NL:RVS:2013:820 (r.o. 5.5). De vergewisplicht was vormvrij en hoefde in tegenstelling tot in de project-mer-beoordelingsprocedure niet te leiden tot een besluit door het bevoegd gezag over het al dan niet moeten opstellen van een plan-MER. De resultaten van een vergewisplicht konden bijvoorbeeld in de bestemmingsplantoelichting worden opgenomen.
5. Het is ook onder de werking van de Omgevingswet belangrijk om de project- en plan-mer(beoordelingen) goed van elkaar te onderscheiden omdat er onder meer procedurele verschillen zijn. Verder ben ik van mening dat voor project-mer-beoordelingen ook onder vigeur van de Omgevingswet een verplichting bestaat om een expliciet mer-beoordelingsbesluit te nemen. Zie M.A.A. Soppe en T. Rötscheid, Meer mer-beoordelingen onder Omgevingswet: wat verandert er wel en wat niet (paragraaf 2.3.2), in: Op weg naar de Omgevingswet met de VMA, Marcel Soppe & Katrien Winterink [Red], Den Haag 2023 en M.A.A. Soppe en T. Rötscheid, Jurisprudentie mer-beoordeling 2023, M en R 2024/17 (paragraaf 7). Het blijft dus relevant om te weten welke consequentie de Afdeling verbindt aan het verzuim een mer-beoordelingsbesluit te nemen.