Annotatie ABRvS 14 januari 2026, ECLI:NL:RVS:2026:193, TvAR 2024/8241
Essentie
Natura-2000. Bestemmingsplan. Mitigerende maatregelen. Intern salderen. Passende beoordeling. Additionaliteitsvereiste.
Samenvatting
Een bestemmingsplan dat voorziet in ruimtelijke ontwikkelingen is een plan als bedoeld in art. 6 lid 3 van de Habitatrichtlijn. Bij de vaststelling van dat plan mag intern salderen plaatsvinden. Intern salderen mag als mitigerende maatregel worden opgenomen in een passende beoordeling. Daar zijn wel verschillende voorwaarden aan verbonden, waaronder een toetsing aan het additionaliteitsvereiste. De toetsing door de gemeenteraad aan het additionaliteitsvereiste is beperkt tot een vergewisplicht.
Uitspraak
Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State d.d. 14 januari 2026, ECLI:NL:RVS:2026:193, bestemmingsplan "Pasgeld-West", gemeente Rijswijk
Annotatie D. Korsse
Deze uitspraak vormt een tweeluik met de uitspraak van 18 december 2025, ECLI:NL:RVS:2024:4923 (Rendac). In de Rendac-uitspraak heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) de juridische voorwaarden voor het zogenoemde intern salderen in het projectspoor ingrijpend gewijzigd. Er werd met spanning gewacht hoe de Rendac-uitspraak zou doorwerken in het planspoor. In de voorliggende uitspraak over het bestemmingsplan Pasgeld-West zet de Afdeling dit uiteen. De uitspraak is daarom van groot belang voor de ontwikkelingspraktijk.
De uitspraak houdt verband met de stikstofproblematiek en de daaraan ten grondslag liggende verplichting uit art. 6 lid 3 van de Habitatrichtlijn om de gevolgen van een activiteit voor Natura 2000-gebieden passend te beoordelen. De Habitatrichtlijn schrijft voor dat deze beoordeling zowel in de planfase als in de projectfase moet plaatsvinden. De planfase bestaat uit het vaststellen van een plan waarmee in een ontwikkeling wordt voorzien die gevolgen kan hebben voor een Natura 2000-gebied. Onder de oude wetgeving ging het hierbij in ieder geval om een bestemmingsplan, onder de Omgevingswet (onder meer) om een wijziging van een omgevingsplan. De projectfase bestaat uit het verlenen van de voor de ontwikkeling benodigde vergunningen, waaronder een natuurvergunning (op grond van art. 2.7 lid 1 van de Wet natuurbescherming) en (thans) een omgevingsvergunning voor een Natura 2000-activiteit (als bedoeld in art. 5.1 lid 1 onder e van de Omgevingswet). De plan- en projectfase vullen elkaar aan en moeten (als de vergunningverlening wordt voorafgegaan door een plan) beide worden doorlopen. In beginsel kan alleen toestemming worden verleend voor een plan of project als uit een voortoets of een de passende beoordeling volgt dat significante effecten op een Natura 2000-gebied zijn uitgesloten.
Een in de praktijk veel toegepaste methode om significante effecten voor Natura 2000-gebieden als gevolg van de emissie van stikstof uit te sluiten, is intern salderen. Volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak kunnen significante effecten van een activiteit op een Natura 2000-gebied worden uitgesloten als die activiteit per saldo niet leidt tot een toename van stikstofdepositie van meer dan 0,00 mol per hectare per jaar. Dit biedt de mogelijkheid om een toename van stikstofdepositie als gevolg van een nieuwe activiteit weg te strepen tegen een vermindering van stikstofdepositie door het verdwijnen van een emissiebron. Het inzetten van een verlaging van de bestaande omvang van stikstofdepositie ter rechtvaardiging van een toename van depositie als gevolg van een nieuwe activiteit, wordt ‘salderen’ genoemd. Bij intern salderen maakt een bestaande activiteit die stikstofdepositie veroorzaakt in een Natura 2000-gebied plaats voor een nieuwe activiteit op dezelfde locatie, of wordt de bestaande activiteit gewijzigd voortgezet. Een voorbeeld hiervan is woningbouw op een agrarisch perceel waardoor de bestaande bemesting van de betrokken gronden wordt gestaakt (zie bijv. ABRvS 28 mei 2025, ECLI:NL:RVS:2025:2404).
In de Rendac-uitspraak heeft de Afdeling de voorwaarden aangescherpt waaronder intern salderen in de projectfase is toegestaan. Zie hierover onder meer de annotatie bij de uitspraak onder TvAR 2025/8202. Kort gezegd heeft de Afdeling in de Rendac-uitspraak drie belangrijke eisen gesteld aan intern salderen. In de eerste plaats kwalificeert de Afdeling intern salderen als een mitigerende maatregel. Dat is van belang, omdat mitigerende maatregelen niet mogen worden betrokken bij het beantwoorden van de vraag of op voorhand kan worden uitgesloten dat een project significante gevolgen heeft voor een Natura 2000-gebied (de zogenoemde voortoets). Een mitigerende maatregel kan alleen een rol spelen in een passende beoordeling, zodat daaraan een natuurvergunningplicht is gekoppeld. In de tweede plaats heeft de Afdeling in de Rendac-uitspraak bepaald dat de gewijzigde voortzetting van een project voor de toepassing van het gebiedsbeschermingsrecht moet worden aangemerkt als een nieuw project. Dat heeft tot gevolg dat het gewijzigde project integraal beoordeeld moet worden, dus inclusief de delen van het project die al vergund waren. In de derde plaats is intern salderen volgens de Afdeling alleen gerechtvaardigd als wordt voldaan aan het additionaliteitsvereiste. Het additionaliteitsvereiste houdt in dat bij het verlenen van de vergunning gemotiveerd moet worden dat het niet nodig is om de stikstofruimte uit de referentiesituatie in te zetten ten behoeve van de staat van natuurwaarden in Natura 2000-gebieden. Die stikstofruimte is dan ‘additioneel’ ten opzichte van de instandhoudingsmaatregelen en herstelmaatregelen die getroffen worden op grond van art. 6 lid 1 en 6 lid 2 van de Habitatrichtlijn en mag daarom ten goede komen aan een nieuwe ontwikkeling die stikstof emitteert. Bij gebrek aan een plan van aanpak op provinciaal niveau en rijksniveau om de achtergronddepositie van stikstof binnen Natura 2000-gebieden te reduceren, is het niet goed mogelijk om die onderbouwing te geven. Zie hierover uitgebreider D. Korsse, ‘Het additionaliteitsvereiste’, LTB 2026/3.
Aan de projectfase gaat in veel gevallen de vaststelling van een ruimtelijk plan vooraf. Het belangrijkste voorbeeld hiervan onder het oude recht was de vaststelling van een bestemmingsplan. Onder het nieuwe recht vindt deze ruimtelijke besluitvorming plaats via een wijziging van het omgevingsplan. In navolging van art. 6 lid 3 van de Habitatrichtlijn bepaalde art. 2.7 lid 1 van de Wet natuurbescherming dat een bestemmingsplan alleen mag worden vastgesteld als is uitgesloten dat het plan significante effecten heeft voor een Natura 2000-gebied. Sinds de inwerkingtreding van de Omgevingswet is deze bepaling voor wijzigingen van het omgevingsplan opgenomen in art. 10.24 lid 1 van het Besluit kwaliteit leefomgeving.
Uit de voorliggende uitspraak volgt dat een bestemmingsplan kwalificeert als een plan in de zin van art. 6 lid 3 van de Habitatrichtlijn als het een ‘ruimtelijke ontwikkeling’ mogelijk maakt. Dat is het geval als het plan voorziet in meer of ander gebruik dan de feitelijk aanwezige, planologisch legale situatie voorafgaand aan de vaststelling van het plan, aldus de Afdeling in r.o. 13. Het gaat daarbij niet alleen om rechtstreekse bouw- en gebruikstitels, maar ook om ontwikkelingsmogelijkheden waarvoor het plan indirect een grondslag biedt, in de zin dat daarvoor nog planologische vervolgbesluitvorming moet plaatsvinden. Het bestemmingsplan ‘Pasgeld-West’ waarover de Afdeling zich in deze uitspraak buigt, voorziet in de ontwikkeling van 1000 woningen, een integraal kindcentrum, een gymzaal, een sporthal en enkele bedrijven op gronden die voorheen onder meer werden gebruikt voor een gerberakwekerij met een WKK-installatie. Het plan voorziet dus in ruimtelijke ontwikkelingen en is daarom een plan in de zin van de Habitatrichtlijn. De uitspraak maakt niet duidelijk of dit criterium ook moet worden gehanteerd voor wijzigingen van het omgevingsplan, maar het ligt in de rede om daar ook onder het nieuwe recht aansluiting bij te zoeken.
Ook in het planspoor word interne saldering toegepast om significante effecten van ruimtelijke ontwikkelingen uit te sluiten. In de voorliggende uitspraak zet de Afdeling uiteen hoe haar oordeel uit de Rendac-uitspraak doorwerkt in het planspoor. Dat de Rendac-uitspraak ook gevolgen zou hebben voor het vaststellen van plannen, lag in de rede. Art. 6 lid 3 van de Habitatrichtlijn maakt bij de verplichting om een passende beoordeling te verrichten namelijk geen onderscheid tussen vergunningen en plannen. De Afdeling bevestigt in r.o. 12.2 en 12.3 dat de Rendac-lijn ook in het planspoor van toepassing is. Dat betekent dat intern salderen met stikstofruimte in de referentiesituatie bij het vaststellen van een plan wordt aangemerkt als een mitigerende maatregel. Die maatregel mag niet worden betrokken in een voortoets. Voor intern salderen is een passende beoordeling nodig.
Uit het vervolg van de uitspraak blijkt dat bij het vaststellen van een plan wel sprake is van een lichtere toets dan in het projectspoor. De reden hiervoor is in de eerste plaats dat een bestemmingsplan alleen een plan is in de zin van de Habitatrichtlijn voor zover het voorziet in een ruimtelijke ontwikkeling. De feitelijk bestaande, planologisch legale situatie mag dus niet worden betrokken bij de beoordeling of het plan significante effecten heeft. Bij die beoordeling moet worden uitgegaan van een representatieve invulling van de maximale planologische mogelijkheden. Positieve gevolgen van wijzigingen van de feitelijk aanwezige en planologisch legale situatie voor de natuur spelen daarbij in beginsel geen rol.
Deze toets lijkt lichter te zijn dan in het projectspoor, omdat de gewijzigde voortzetting van een project volgens de Rendac-uitspraak kwalificeert als een nieuw project waarvan de gevolgen integraal beoordeeld moeten worden. Als voorbeeld kan worden gewezen op een uitspraak van de Afdeling van 23 juli 2025 over een pluimvee- en varkenshouderij (ECLI:NL:RVS:2025:3389). Het bedrijf wil een gecombineerde luchtwasser met een verwijderingsrendement van 85% vervangen door een chemisch luchtwassysteem met een rendement van 95%. Het aantal dieren dat het bedrijf kan houden, neemt niet toe. Het aantal legkippen neemt zelfs iets af (van 119.998 naar 109.801). De capaciteit van de mestverwerkingsinstallatie en de stalsystemen voor de varkensstal en de legkippenstal wijzigen evenmin. De Afdeling overweegt dat de gewijzigde voortzetting van de bedrijfsvoering voor de toepassing van de natuurbeschermingswetgeving als een nieuw project moet worden beschouwd en dat de gevolgen van dit project integraal moeten worden beoordeeld, dus inclusief de ongewijzigde onderdelen daarvan. De hier voorliggende uitspraak over het bestemmingsplan Pasgeld-West laat zien dat het in het planspoor niet nodig zou zijn om de gevolgen van de bestaande veehouderij te betrekken bij de beoordeling van de gevolgen van het plan voor een Natura 2000-gebied. Volgens de Afdeling bestaat de ruimtelijke ontwikkeling in dit geval slechts uit de uitbreiding van bouw- of gebruiksmogelijkheden op het perceel en uit het bevestigen van bestaande, maar nog niet benutte bouw- en gebruiksmogelijkheden. Zie het voorbeeld in r.o. 13.2, waarin een bestaand agrarisch bouwvlak van 100 m2 dat feitelijk voor 50 m2 is bebouwd in het nieuwe bestemmingsplan wordt uitgebreid tot 175 m2. In dat geval voorziet het plan in een ruimtelijke ontwikkeling van agrarische bebouwing van maximaal 125 m2. Alleen de gevolgen van die ruimtelijke ontwikkeling moeten bij de voorbereiding van het plan worden onderzocht, de gevolgen van de bestaande 50 m2 bebouwing kunnen buiten beschouwing blijven.
De tweede reden dat de plantoets die volgt uit de voorliggende uitspraak lichter lijkt te zijn dan de projecttoets die volgt uit de Rendac-uitspraak, schuilt in de manier waarop beoordeeld moet worden of aan het additionaliteitsvereiste wordt voldaan. De Afdeling overweegt dat de gemeenteraad bij de vaststelling van een plan slechts een verplichting heeft om zich ervan te vergewissen dat in openbaar raadpleegbare gegevens geen aanwijzingen staan dat de wijziging of beëindiging van de referentiesituatie nodig wordt geacht als instandhoudings- of passende maatregel. De reden daarvoor is dat de raad geen bevoegdheden of instrumenten heeft om invloed te hebben op de keuze van maatregelen die worden ingezet ten behoeve van de staat van de natuurwaarden in Natura 2000-gebieden. Die bevoegdheden en instrumenten zijn in handen van de rijksoverheid en de provincies. Zie hierover r.o. 23.2-23.4. Waar in het projectspoor (op provinciaal of rijksniveau) geldt dat intern salderen gerechtvaardigd moet worden door te motiveren hoe beoordeeld wordt welke maatregelen wél getroffen zullen worden, kan in het planspoor (op gemeentelijk niveau) worden volstaan met de constatering dat betrokken stikstofruimte níet in beeld is voor natuurherstel.
Wat betreft de omvang van de referentiesituatie in het planspoor houdt de Afdeling vast aan haar eerdere jurisprudentie. De referentiesituatie wordt in beginsel ontleend aan de feitelijk aanwezige en planologisch legale situatie voorafgaand aan de vaststelling van het plan. Ook de zogenoemde Zandzoom-criteria uit de uitspraak van 27 juli 2022, ECLI:NL:RVS:2022:2145 blijven van toepassing. Die criteria geven aan onder welke voorwaarden het mogelijk is om activiteiten die al zijn beëindigd voordat de passende beoordeling wordt opgesteld toch mee te nemen in de referentiesituatie. De Afdeling benadrukt verder dat bij intern salderen in een passende beoordeling kan worden volstaan met een verschilberekening en een motivering dat wordt voldaan aan het additionaliteitsvereiste (r.o. 18.1) en dat het plan (bijvoorbeeld met een voorwaardelijke verplichting) moet verzekeren dat de beoogde ruimtelijke ontwikkeling waarvoor intern salderen noodzakelijk is alleen kan worden gerealiseerd als het feitelijk aanwezige gebruik voorafgaand aan de bestemmingsplanvaststelling wordt beperkt of beëindigd (r.o. 21.4).
De uitspraak is van groot belang voor de ontwikkelingspraktijk. Dat is niet alleen het geval omdat duidelijkheid wordt geboden over de toepassing van de Rendac-criteria in het planspoor, maar ook omdat enige ruimte lijkt te worden geboden die goed kan worden benut bij ruimtelijke-planvorming. Dat neemt niet weg dat de uitspraak weer direct nieuwe vragen oproept. Wat mij betreft is de belangrijkste daarvan hoe het begrip ‘ruimtelijke ontwikkeling’ moet worden toegepast op wijzigingen van het omgevingsplan. Ik wijs er daarbij op dat omgevingsplannen niet alleen voorzien in ontwikkelingsmogelijkheden, maar ook algemene voorschriften bevatten over het milieu en het gebruik van de openbare ruimte. Er is echter geen duidelijke grens te trekken tussen beide typen regels, zodat het de vraag is onder welke omstandigheden een wijziging van het omgevingsplan kwalificeert als een plan in de zin van de Habitatrichtlijn. Denk hierbij bijvoorbeeld aan de situatie waarin met een wijziging van het omgevingsplan nieuwe geurnormen worden opgenomen voor veehouderijen in het buitengebied van de desbetreffende gemeente. Dergelijke normen zijn van directe invloed op de mogelijkheid om veehouderijen te ontwikkelen, maar voorzien zelf niet in de ontwikkeling van een veehouderij.