Annotatie ABRvS 14 mei 2025, ECLI:NL:RVS:2025:2185, M en R 2025/75

Essentie

Vormvrije (project-)mer-beoordeling dient te resulteren in een expliciet en kenbaar mer-beoordelingsbesluit van het bevoegd gezag. Het achterwege blijven van een dergelijk besluit is een gebrek dat in een bestuurlijke lus kan worden gerepareerd.

Samenvatting

Niet in geschil is dat in dit geval artikel 2, vijfde lid, onder b, van het Besluit milieueffectrapportage (hierna: Besluit m.e.r.) van toepassing was en dat het bevoegd gezag verplicht was om voorafgaand aan de terinzagelegging van het ontwerpbesluit een beslissing te nemen omtrent de vraag of vanwege de belangrijke nadelige gevolgen die de activiteit voor het milieu kan hebben, een mer moet worden gemaakt. Deze beslissing wordt een m.e.r.-beoordelingsbesluit genoemd (vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 9 juli 2019, ECLI:NL:RVS:2019:2298, onder 6 en 7.3).

De raad heeft op de zitting toegelicht dat een m.e.r.-beoordelingsbesluit is genomen. Het college van burgemeester en wethouders van Voorst (hierna: het college) heeft namelijk op 31 augustus 2021 op basis van de aanmeldnotitie geconstateerd dat nadelige gevolgen door het plan voor het milieu zijn uitgesloten, zodat geen verdere m.e.r.-(beoordelings)procedure hoeft te worden gevolgd. De aanmeldnotitie is volgens de raad integraal opgenomen in paragraaf 5.2.9 van de plantoelichting. De Afdeling stelt vast dat op de besluitenlijst van de vergadering van het college van 7 september 2021 als punt 6 het ontwerpbestemmingsplan "Nieuw Basselt en Fliertlanden, Twello" is geagendeerd. Als beslissing staat dat het bij dat ontwerpplan behorende "besluit vormvrije mer-beoordeling" wordt vastgesteld. De besluitenlijst geeft echter alleen inzicht in de onderwerpen waarover op de betreffende vergadering is besloten. Het bevat de eigenlijke besluiten van die vergadering niet, en daarmee dus ook niet het m.e.r-beoordelingsbesluit. Uit de besluitenlijst kan ook niet worden vastgesteld wat de inhoud van het m.e.r.-beoordelingsbesluit is. Het m.e.r.-beoordelingsbesluit, ervan uitgaande dat dit er is, heeft de Afdeling ook niet op een andere manier aangetroffen. Het had op de weg van de raad gelegen om dat besluit tijdig in deze procedure over te leggen dan wel op andere wijze beschikbaar te stellen. De raad heeft nagelaten dat te doen. Daarom houdt de Afdeling het ervoor dat het benodigde m.e.r.-beoordelingsbesluit ontbreekt. Daardoor is niet voldaan aan de in artikel 2, vijfde lid, onder b, van het Besluit m.e.r. neergelegde verplichting om de daar genoemde artikelen uit de Wm toe te passen. Dit levert een gebrek op (vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 29 januari 2020, ECLI:NL:RVS:2020:283, onder 10.5). De Afdeling overweegt verder dat de raad zijn standpunt dat een activiteit die beneden de voor de m.e.r.-beoordeling gedefinieerde drempel valt daadwerkelijk geen belangrijke nadelige gevolgen voor het milieu kan hebben, deugdelijk moet motiveren. Naar het oordeel van de Afdeling is de raad daar niet in geslaagd.

Naar aanleiding van de beroepen van [appellant sub 3] en anderen, [appellant sub 4] en anderen, [appellant sub 2], [appellant sub 6], [appellant sub 1], en [appellant sub 5] heeft de Afdeling gebreken geconstateerd in het besluit van de raad tot vaststelling van het plan. De Afdeling ziet in het voorgaande, ook in het belang van een spoedige beëindiging van het geschil, aanleiding om de raad op grond van artikel 8:51d van de Awb op te dragen om de gebreken te herstellen. Om de gebreken te herstellen moet de raad, met inachtneming van wat in die overwegingen is vermeld, ofwel het bestemmingsplan alsnog voorzien van de vereiste onderzoeken en dit deugdelijk motiveren, dan wel een ander besluit nemen. Als uit het nog te nemen m.e.r.-beoordelingsbesluit volgt dat vanwege de belangrijke nadelige gevolgen die het plan voor het milieu kan hebben, een milieueffectrapport moet worden gemaakt, dan dient de raad dit aan de Afdeling mede te delen. Dit betekent dat de lusopdracht in dit opzicht uitsluitend strekt tot het maken van een m.e.r.-beoordelingsbesluit en niet tot het maken van een milieueffectrapport.

Uitspraak

Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State d.d. 14 mei 2025, ECLI:NL:RVS:2025:2185, bestemmingsplan "Nieuw Basselt en Fliertlanden, Twello", gemeente Voorst

Annotatie M.A.A. Soppe 

1    In mijn annotatie bij ABRvS 12 maart 2025, ECLI:NL:RVS:2025:1039, in M&R 2025/51 sprak ik mijn verbazing uit over het daarin opgenomen oordeel van de Afdeling dat de aard van het ten onrechte niet verricht hebben van een (vormvrije) project-mer-beoordeling zich verzet tegen het bieden van een herstelmogelijkheid via de toepassing van een bestuurlijke lus. Dat oordeel staat namelijk haaks op ABRvS 31 mei 2023, ECLI:NL:RVS:2023:2115, JM 2023/93, M en R 2023/81 (hierna: de Spaanse Polder-(tussen)uitspraak). Mijn in de annotatie toegelichte hoop dat de uitspraak van 12 maart 2025 een vergissing betreft en de Spaanse Polder-(tussen)uitspraak wel degelijk de geldende lijn bevat, lijkt met de onderhavige uitspraak te zijn uitgekomen.

2    De hier besproken uitspraak ziet op een bestemmingsplan waarin de bouw van circa 300 woningen wordt mogelijk gemaakt. Tussen partijen was niet in geschil dat er een (vormvrije) mer-beoordeling had moeten worden verricht (r.o. 19.1). De raad heeft op de zitting toegelicht dat er door B&W een expliciet project-mer-beoordelingsbesluit is genomen. Daarbij is van belang dat op deze zaak het recht van voor de inwerkingtreding van de Omgevingswet van toepassing is. Ingevolge art. 7.1 lid 4 Wm werd onder bevoegd gezag tevens verstaan het bestuursorgaan dat bevoegd is tot het voorbereiden van een plan. Op die grondslag kon een project-mer-beoordelingsbesluit voor een bestemmingsplan (ook) door B&W worden genomen (zie ABRvS 26 september 2018, ECLI:NL:RVS:2018:3131  r.o. 3.4.  De in de praktijk heel vaak toegepaste regeling ex art. 7.1 lid 4 Wm is (helaas) niet teruggekomen in de mer-regeling in de Omgevingswet en het Omgevingsbesluit.

3    De Afdeling is er niet van overtuigd dat er daadwerkelijk een project-mer-beoordelingsbesluit is genomen. In r.o. 19.3 stelt de Afdeling vast dat op de besluitenlijst van de vergadering van B&W van 7 september 2021 het ontwerpbestemmingsplan "Nieuw Basselt en Fliertlanden, Twello" is geagendeerd. De besluitenlijst geeft volgens de Afdeling echter alleen inzicht in de onderwerpen waarover op de betreffende vergadering is besloten. Het bevat de eigenlijke besluiten van die vergadering niet, en daarmee dus ook niet het project-mer-beoordelingsbesluit. Uit de besluitenlijst kan naar het oordeel van de Afdeling ook niet worden vastgesteld wat de inhoud van het project-mer-beoordelingsbesluit is. Het beoordelingsbesluit, ervan uitgaande dat dit er is, heeft de Afdeling ook niet op een andere manier aangetroffen.

4    Het niet expliciet nemen van een project-mer-beoordelingsbesluit levert een gebrek op. Daarnaast is de raad er volgens de Afdeling niet in geslaagd om (in de plantoelichting) te onderbouwen dat het bestemmingsplan geen belangrijke milieugevolgen kan hebben (r.o. 19.4). Geheel in lijn met de Spaanse Polder-(tussen)uitspraak acht de Afdeling dit gebrek reparabel in het kader van een bestuurlijke lus. De door de Afdeling gegeven herstelmogelijkheid is inhoudelijk ook gelijk aan die in de Spaanse Polder-(tussen)uitspraak. De Afdeling overweegt opnieuw dat de lusopdracht uitsluitend strekt tot het maken van een project-mer-beoordelingsbesluit en niet tot het opstellen van een project-MER (mocht dat de uitkomst van de mer-beoordeling zijn; zie r.o. 35).

5    Ik verwacht dat het nu echt gedaan is met het gejojo door de Afdeling over het antwoord op de vraag of het verzuim om een project-mer-beoordelingsbesluit te nemen nu wel of niet gerepareerd kan worden in een bestuurlijk lus en dat de Spaanse Polder-(tussen)uitspraak daarvoor leidend is. Derhalve dat zo’n verzuim reparabel is.

6    Ter uitvoering van de bestuurlijke lus, zal er een project-mer-beoordelingsbeslissing moeten worden genomen. Omdat het oude recht van toepassing blijft, kan dat door B&W. Omdat er bij het Voorster bestemmingsplan geen sprake is van een besluit op aanvraag, is het Voorster gemeentebestuur zowel initiatiefnemer als bevoegd gezag. B&W dienen daarom rekening te houden met HvJ EU 8 mei 2025, ECLI:EU:C:2025:321 (hierna: ‘SOGent-arrest’). Dit recent gewezen arrest gaat over art. 9bis mer-richtlijn. Dit artikel is middels Richtlijn 2014/52/EU aan de mer-richtlijn toegevoegd. In art. 9bis mer-richtlijn is vastgelegd dat het bevoegd gezag zijn taken op objectieve wijze moet vervullen en zich niet mag bevinden in een situatie die tot een belangenconflict aanleiding geeft. Het tweede deel van art. 9 bis mer-richtlijn bepaalt dat wanneer het bevoegd gezag en de initiatiefnemer dezelfde zijn, de lidstaten in elke geval binnen hun organisatie van administratieve bevoegdheden een passende scheiding aanbrengen tussen conflicterende functies bij het uitvoeren van de uit de mer-richtlijn voortvloeiende taken. In het SOGent-arrest oordeelt het Hof dat de eis van een passende scheiding ook geldt wanneer er sprake is van een project-mer-beoordeling als bedoeld in art. 4 lid 2 mer-richtlijn (het Hof spreekt overigens niet van mer-beoordeling, maar hanteert in plaats daarvan de term ‘screening’). Immers gaat het ook daarbij om een uit de mer-richtlijn voortvloeiende taak.

7    Consequentie van het SOGent-arrest is dat wanneer het bevoegd gezag en de initiatiefnemer dezelfde zijn, er sprake moet zijn van een passende scheiding tussen ambtelijke functies. Daarbij geldt dat de beoordeling van de voor de mer-beoordeling aangeleverde informatie moet geschieden door een administratieve eenheid binnen het bevoegd gezag die beschikt “over een werkelijke autonomie, wat met name inhoudt dat zij beschikt over eigen administratieve middelen en personeel en aldus in staat is om haar taak op objectieve wijze te vervullen” (punt 38 SOGent-arrest).

8    Art. 9bis mer-richtlijn was voorheen geïmplementeerd in art. 7.28a Wm en thans in art. 11.12 Omgevingsbesluit. In deze gelijkluidende regelingen is in het eerste lid bepaald dat wanneer het bevoegd gezag tevens initiatiefnemer is voor het opstellen van een project-MER, er door het bevoegd gezag zorg gedragen wordt voor een passende scheiding tussen conflicterende functies bij de ambtelijke voorbereiding van het besluit. Voor een project-mer-beoordeling is niks geregeld zodat er sprake is van een onvolledige implementatie. Ik denk dat aan art. 9bis mer-richtlijn rechtstreekse werking toekomt en acht het raadzaam dat B&W van Voorst twee los van elkaar opererende ambtelijke diensten inschakelt voor de mer-beoordeling. Hoewel onder het (toepasselijke) oude recht niet verplicht, zou de ene dienst een aanmeldnotitie kunnen opstellen, die vervolgens door een andere dienst objectief wordt beoordeeld en leidt tot een door die dienst op te stellen concept-mer-beoordelingsbesluit voor B&W.

10   De Afdeling gaat in deze zaak ook uitgebreid in op het door de gemeenteraad aan de locatiekeuze van de in het plan voorziene woningen ten grondslag gelegde onderzoek. Volgens meerdere appellanten kleefden daar gebreken aan. De Afdeling gaat daar niet in meer. De overwegingen in r.o. 13 tot en met 14.8 spreken voor zich. Stel dat voor het bestemmingsplan (alsnog) een MER zou moeten worden gemaakt. Zou het locatiealternatievenonderzoek dan kunnen worden gebruikt om in het MER geen locatiealternatieven te hoeven onderzoeken? Ik denk in beginsel van wel. Het is regelmatig door de Afdeling aanvaard dat geen locatiealternatieven in een MER worden beschreven als dat genoegzaam is onderbouwd. Die onderbouwing kan in de vorm van een aan het MER voorafgane onderzoek waarin is bezien of er, gelet op de doelstelling van het plan of project, reële locatiealternatieven zijn. Zie o.a. ABRvS 22 maart 2006, ECLI:NL:RVS:2006:AV6291, M en R 2006/58, JM 2006/50,  ABRvS 15 december 2010, ECLI:NL:RVS:2010:BO7312, JM 2011/23, ABRvS 29 juni 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BQ9663, JM 2011/101 en AbRvS 13 februari 2013, ECLI:NL:RVS:2013:BZ1278. Overigens wordt er wel verstandig aan gedaan om in dat vooronderzoek tenminste rekening te houden met milieufactoren. In zoverre zou de in r.o. 14.3 te lezen overweging dat het in de eerste plaats aan de gemeenteraad is om te bepalen welke aspecten bij de beoordeling van locaties worden betrokken, een nuancering behoeven wanneer die beoordeling wordt gebruikt voor de vraag of er alternatieve locaties in een MER moeten worden beschreven. Daarmee is niet gezegd dat wanneer dat niet gebeurd, de Afdeling zal oordelen dat het vooronderzoek onzorgvuldig is. De volledigheid gebiedt namelijk te zeggen dat de jurisprudentie over alternatieven en MER divers is en dat de oordeelsvorming van de Afdeling niet altijd consistent is. In bijvoorbeeld ABRvS 2 mei 2018, ECLI:NL:RVS:2018:1436, oordeelt de Afdeling dat het MER voor een windpark in Moerdijk geen aandacht hoefde te schenken aan een alternatieve locatie omdat eerder al een (niet ‘be-mer-de’) bestuurlijke keuze was gemaakt om geen windturbines op die locatie toe te staan. Die bestuurlijke keuze is toereikend voor het oordeel dat er in termen van de mer-regelgeving geen sprake is van een reëel alternatief. Dat oordeel verhoudt zich niet goed met bijvoorbeeld ABRvS 23 april 2003, ECLI:NL:RVS:2003:AF7627. In die uitspraak over een streekplanherziening voor het Regionaal Bedrijventerrein Twente oordeelde de Afdeling dat door het bevoegd gezag ten onrechte alleen de locatie Almelo-Zuid in het opgestelde MER was betrokken. De locatie Almelo-Noord was daarin buiten beschouwing gelaten uitsluitend vanwege de bestuurlijke keuze om op die laatste locatie beschikbaar te houden voor andere ontwikkelingen.