Annotatie ABRvS 24 september 2025, ECLI:NL:RVS:2025:4556, TvAR 2024/8240

Essentie

Stikstof. Natuurvergunning. Projectbegrip.

Samenvatting

De Afdeling bestuursrechtspraak herroept de natuurvergunning voor het tweede parkeerterrein en de uitbreiding van het bestaande parkeerterrein bij Museum Voorlinden. De vergunning is in strijd met de natuurbeschermingsregels verleend, omdat de ontwikkeling als zelfstandig project is beoordeeld. Het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland moet een nieuw besluit op de vergunningaanvraag nemen.

Uitspraak

Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State d.d. 24 september 2025, ECLI:NL:RVS:2025:4556, Wnb-vergunning voor de aanleg en het gebruik van een parkeerterrein, GS Zuid-Holland

Annotatie D. Korsse

Deze uitspraken zijn van belang, omdat de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) daarin een uitleg geeft over wat moet worden verstaan onder het begrip ‘project’ in art. 6 lid 3 van de Habitatrichtlijn. Dat artikel schrijft voor dat alleen toestemming kan worden verleend aan een project (in de vorm van een omgevingsvergunning voor een Natura 2000-activiteit als bedoeld in art. 5.1 lid 1 onder e van de Omgevingswet) als is uitgesloten dat dit project significante effecten heeft op de natuurlijke waarden binnen een Natura 2000-gebied. Dit impliceert logischerwijs dat de effecten van het project als geheel beoordeeld moeten worden. Aan de omstandigheid dat de effecten van een deel van het project niet significant zijn, kunnen immers geen conclusies worden verbonden ten aanzien van het totaal aan effecten van alle delen van het project tezamen. Het is daarom vaste jurisprudentie van het Europees Hof en de Afdeling dat een aanvraag om een vergunning betrekking moet hebben op alle activiteiten die tezamen één project vormen en dat de gevolgen van het gehele project voor een Natura 2000-gebied bij de beoordeling moeten worden betrokken.

De vervolgvraag is dan welke activiteiten onder een project worden geschaard en welke activiteiten daarbuiten vallen (en dus een zelfstandig project vormen). Uit de jurisprudentie van de Afdeling kan worden afgeleid dat hierbij moet worden gekeken naar een samenhang- en noodzakelijkheidscriterium. Dit criterium houdt kort gezegd in dat als een activiteit een noodzakelijke voorwaarde vormt voor het verrichten van een andere activiteit, beide activiteiten samen één project vormen. Als twee activiteiten naar aard en tijd van elkaar te onderscheiden zijn, dan kwalificeren zij als zelfstandige projecten en mogen de gevolgen ook zelfstandig beoordeeld worden (hierover uitgebreid bijvoorbeeld J. Verbeek, ‘Gebiedsbescherming in de Wet natuurbescherming’, Zutphen: uitgeverij Paris 2016, p. 178-180). Zo vormen de bouw van een kolencentrale en de uitbreiding van een haven samen één project, omdat de uitbreiding van de haven noodzakelijk is voor het functioneren van de kolencentrale. De verdieping van de vaargeul maakt echter geen deel uit van dat project, omdat het functioneren van de kolencentrale daarvan niet afhankelijk is (ABRvS 24 augustus 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BR5684).

In de voorliggende uitspraken overweegt de Afdeling dat het antwoord op de vraag of bepaalde activiteiten samen één project vormen afhankelijk is van de feiten en omstandigheden in het concrete geval. Daarbij is volgens de Afdeling onder meer van belang of de activiteiten naar aard, tijd en ruimte van elkaar te onderscheiden zijn, of er sprake is van onlosmakelijke samenhang en of de ene activiteit een noodzakelijke voorwaarde is om de andere activiteiten te kunnen uitvoeren. Inmiddels is deze overweging herhaald in een uitspraak van 24 december 2025, ECLI:NL:RVS:2025:6396 (Yara Sluiskil), zodat mag worden aangenomen dat het gaat om een vaste lijn in de jurisprudentie. Interessant is dat de Afdeling bij de toepassing van deze maatstaf in de voorliggende uitspraken de nadruk lijkt te leggen op de samenhang tussen de activiteiten naar aard, tijd en ruimte. De omstandigheid dat alternatieven bestaan voor één van de betrokken activiteiten, zodat de desbetreffende activiteit niet noodzakelijk is voor het verrichten van de overige activiteiten, lijkt geen leidend argument meer te zijn om van verschillende projecten te spreken.

Dit komt uitdrukkelijk naar voren in de uitspraak ECLI:NL:RVS:2025:4529 (SABIC). In deze uitspraak ligt de vraag voor of een nieuwe biomassa installatie (bmi) en een nieuw hete olie-fornuis tezamen met de bestaande installaties en bedrijfsactiviteiten op het terrein van SABIC één project vormen. Het argument dat die overige installaties en bedrijfsactiviteiten reeds plaatsvinden, zodat de bmi en het hete olie-fornuis niet noodzakelijk zijn voor het functioneren van SABIC, wijst de Afdeling uitdrukkelijk van de hand. In plaats daarvan oordeelt de Afdeling dat wel degelijk sprake is van één project, omdat de nieuwe installaties samen ter vervanging dienen van een andere, bestaande installatie en producten leveren die noodzakelijk zijn om de bedrijfsactiviteiten te kunnen blijven verrichten. Naar hun aard zijn het hete olie-fornuis en de bmi dan ook niet te onderscheiden van de andere bedrijfsactiviteiten en bedrijfsinstallaties van SABIC, aldus de Afdeling. Daaraan wordt nog toegevoegd dat geen sprake is van een ruimtelijke scheiding tussen de nieuwe en de bestaande installaties. Dat de bmi ook stoom opwekt die zal worden geleverd aan een ander bedrijf is volgens de Afdeling niet doorslaggevend. Het merendeel van de stoom zal namelijk worden benut door SABIC zelf en bovendien heeft SABIC de controle en het beheer over de bmi. Dat er alternatieve methodes zijn van stoomopwekking of daarvoor andere installaties kunnen worden gebruikt, is volgens de Afdeling in dit geval niet doorslaggevend.

In de uitspraak ECLI:NL:RVS:2025:4556 (museum Voorlinden) is een natuurvergunning aan de orde voor het aanleggen van een nieuw parkeerterrein en het uitbreiden van een bestaand parkeerterrein bij het museum. De Afdeling oordeelt dat de nieuwe parkeergelegenheid samen met het museum en het bestaande parkeerterrein één project vormt. De reden daarvoor is dat de nieuwe parkeergelegenheid is bedoeld om de parkeerbehoefte van het museum op te vangen. Naar zijn aard zijn deze parkeeractiviteiten dus niet te onderscheiden van het museum, aldus de Afdeling. De Afdeling voegt hier nog aan toe dat sprake is van ruimtelijke samenhang, omdat de nieuwe parkeerterreinen in de directe nabijheid van het museum liggen, op gronden die eigendom zijn van de stichting die ook het museum beheert. Dat het bestaande parkeerterrein enerzijds en de nieuwe parkeergelegenheid anderzijds ook los van elkaar kunnen functioneren, doet hier volgens de Afdeling niet aan af. Ook hier schuift het criterium van de noodzakelijkheid naar de achtergrond. Het museum is immers al in bedrijf. Daar zijn de nieuwe parkeerterreinen niet voor nodig. In plaats daarvan acht de Afdeling doorslaggevend of de activiteiten naar aard, tijd en ruimte van elkaar te onderscheiden zijn. Die vraag beantwoordt de Afdeling in negatieve zin.

In zowel de uitspraak over SABIC als de uitspraak over museum Voorlinden verwijst de Afdeling terug naar een uitspraak van 6 december 2023, ECLI:NL:RVS:2023:4471 (Vliegveld Twenthe Evenementenlocatie). Ook in deze uitspraak is de nadruk op de vraag of activiteiten naar aard, tijd en ruimte te onderscheiden zijn al te herkennen. De vraag die in de uitspraak voorligt is of de evenementen die worden georganiseerd op een evenementenlocatie, alsmede de exploitatie van de evenementenlocatie zelf, gezamenlijk als één project moeten worden aangemerkt. Het betoog dat dit niet het geval is, omdat de organisatie van het ene evenement niet noodzakelijk is voor de organisatie van het andere evenement, wordt door de Afdeling van de hand gewezen. De Afdeling acht doorslaggevend dat het gaat om een terrein dat is bedoeld en ingericht voor de organisatie van evenementen, met voorzieningen voor die evenementen en dat sprake is van een bestendig gebruik van het terrein voor evenementen. De Afdeling oordeelt daarom dat de evenementenlocatie en de exploitatie daarvan dus niet los worden gezien van de daar georganiseerde evenementen.

Op basis van deze jurisprudentie kan de vraag worden gesteld of sprake is van een subtiele koerswijziging in de jurisprudentie. Ter illustratie kan worden gewezen op een uitspraak van 8 november 2017, ECLI:NL:RVS:2017:3002 (veehouderijen Noord-Brabant). In deze uitspraak spitst de vraag of sprake is van één project zich toe op twee naastgelegen bedrijven. Deze bedrijven zijn organisatorisch verbonden, omdat het jongvee van het ene bedrijf (een melkveehouderij) wordt opgefokt in een stal van het andere bedrijf. De melkveehouderij voert aan dat deze werkwijze noodzakelijk is voor de continuïteit van haar bedrijfsvoering. De Afdeling oordeelt echter dat deze omstandigheid onvoldoende is om de bedrijven te kwalificeren als één project, omdat het huisvesten en opfokken van het jongvee ook op een andere manier georganiseerd zou kunnen worden. De huisvesting van het jongvee in de stal van het andere bedrijf is dus geen noodzakelijke voorwaarde voor het functioneren van de melkveehouderij. In het licht van de uitspraken SABIC en Voorlinden is goed denkbaar dat de Afdeling hierover thans anders zou oordelen.