Annotatie Rb Zeeland-West Brabant 7 april 2025, ECLI:NL:RBZWB:2025:2006, M en R 2025/83
Essentie
Vervangen mer-beoordelingsbesluit vanwege ontstane twijfel aan juistheid Rav-emissiefactor voor stalsyteem is niet onrechtmatig
Samenvatting
De rechtbank is van oordeel dat het mer-beoordelingsbesluit van 20 augustus 2021 geen formele rechtskracht heeft gekregen. Er is sprake van een voorbereidingsbesluit. Uit artikel 6:3 van de Awb volgt dat de rechtmatigheid van het mer-beoordelingsbesluit wordt getoetst in het kader van bezwaar en beroep tegen het uiteindelijk te nemen besluit op de aanvraag om de omgevingsvergunning. De door eiseres genoemde rechtspraak over het evidentiecriterium ziet op onaantastbare vergunningvoorschriften en de onverbindendheid van planregels. Deze rechtspraak leent zich niet voor analoge toepassing, omdat die betrekking heeft op besluiten die in rechte vaststaan. Gelet daarop is ook geen sprake van strijd met het materiële rechtszekerheidsbeginsel.
De rechtbank is van oordeel dat het college voldoende heeft gemotiveerd dat de eerdere mer-beoordeling onjuist was, moest worden ingetrokken en dat een nieuwe mer-beoordeling moest plaatsvinden. Het college heeft terecht overwogen dat niet uitgesloten kan worden dat de wijziging van de varkenshouderij significante gevolgen kan hebben voor nabijgelegen Natura 2000-gebieden. De door het college genoemde rapporten bieden namelijk concrete aanknopingspunten die het aannemelijk maken dat de door eiseres gebruikte stalsystemen en technieken niet zullen leiden tot de in de Rav genoemde ammoniakemissie-reductie. In het CBS-rapport is bijvoorbeeld onderzoek gedaan naar het voorliggende huisvestingssysteem D 3.2.14b8 (gedeeltelijk roostervloer, chemisch luchtwassysteem met 95% emissiereductie). Het CBS-rapport verwoordt daar kort samengevat dat de ammoniakemissie uit dit type stallen met een luchtwasser onderschat kan zijn. Het college heeft op grond van die rapporten – en dus met name het CBS-rapport – redelijkerwijs kunnen twijfelen aan de juistheid van de Rav-emissiefactor voor stalsysteem D 3.2.14b. Het college heeft daarom kunnen besluiten dat een milieueffectrapport vereist is.
Uitspraak
Rechtbank Zeeland-West Brabant d.d. 7 april 2025, ECLI:NL:RBZWB:2025:2006, intrekken van een m.e.r.-beoordelingsbesluit en het buiten behandeling stellen van een aanvraag om een omgevingsvergunning voor het wijzigen van een pluimveehouderij naar een varkenshouderij, gemeente Steenbergen
Annotatie T. Rötscheid en M.A.A. Soppe
1. Eiseres exploiteert een pluimveehouderij nabij verschillende Natura 2000-gebieden en wil deze omzetten naar een varkenshouderij. Voor de wijziging is een omgevingsvergunning aangevraagd voor het oprichten van een inrichting, het afwijken van het bestemmingsplan en het bouwen van een bouwwerk (art. 2.1 lid 1 onder a, c en e Wabo). Voor de voorgenomen activiteit geldt een mer-beoordelingsplicht die bij de aangevraagde omgevingsvergunning moet worden geëffectueerd (onderdeel D.14 van de bijlage bij het Besluit mer). Het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Steenbergen (hierna: het college) heeft in eerste instantie besloten dat er voor de wijziging geen MER hoeft te worden opgesteld (hierna: mer-beoordelingsbesluit I). Bijna twee jaar later komt het college hierop terug omdat het college meent dat niet langer kan worden gezegd dat belangrijke milieugevolgen zijn uit te sluiten. Om die reden trekt het college het eerder genomen mer-beoordelingsbesluit in en neemt een nieuw mer-beoordelingsbesluit, inhoudende dat er wél een MER moet worden gemaakt (hierna: mer-beoordelingsbesluit II). Aangezien er geen MER bij de omgevingsvergunningaanvraag is overgelegd, heeft het college de omgevingsvergunningaanvraag buiten behandeling gelaten. Eiseres kan zich met deze werkwijze niet verenigen en komt hiertegen op bij de Rechtbank Zeeland-West-Brabant (hierna: de rechtbank).
2. Onder het oude recht (van voor inwerkingtreding van de Ow) gold dat de aanvraag om een formeel mer-beoordelingsplichtig besluit een afschrift moest bevatten van het mer-beoordelingsbesluit inhoudende dat er geen MER hoefde te worden gemaakt. Werd dit afschrift niet overgelegd, of hield het mer-beoordelingsbesluit in dat er wél een MER moest worden gemaakt maar er geen MER bij de aanvraag was gevoegd, dan moest de aanvraag buiten behandeling worden gelaten (art. 7.28 lid 2 sub b Wm). Bij die beslissing kwam het bevoegd gezag, zoals de rechtbank terecht stelt, geen discretionaire bevoegdheid (thans: beslissingsruimte) toe, hetgeen betekent dat de aanvraag dus buiten behandeling moest worden gesteld en het niet nodig was de aanvrager eerst nog in de gelegenheid te stellen zijn aanvraag aan te vullen ex art. 4:5 Awb (zie ABRvS 9 juli 2003, ECLI:NL:RVS:2003:AH9498). Bij de informele mer-beoordeling kon de mer-beoordeling ook worden uitgevoerd nadat de aanvraag was gedaan (art. 7.28 lid 3 Wm). Bij de aanvraag behoefde alleen de aanmeldnotitie te worden overgelegd. De aanvraag moest worden afgewezen als uit de mer-beoordeling volgde dat een MER nodig was (art. 7.28 lid 4 Wm).
3. Onder de Ow wordt geen onderscheid meer gemaakt tussen de formele en informele mer-beoordeling. Voortaan geldt in alle gevallen dat bij de aanvraag om het mer-beoordelingsplichtige besluit alleen de aanmeldnotitie hoeft te worden overgelegd en dat de mer-beoordeling ook na het indienen van de aanvraag kan worden uitgevoerd (art. 16.49 lid 2 Ow). Als er geen aanmeldnotitie is overgelegd dan volgt bovendien, anders dan voorheen, uit de wet dat de aanvrager eerst de gelegenheid moet krijgen dit gebrek te herstellen, voordat de aanvraag buiten behandeling wordt gesteld (art. 16.49 lid 3 Ow). Is er wel een aanmeldnotitie overgelegd, dan wordt de aanvraag aangehouden totdat het bevoegd gezag het mer-beoordelingsbesluit heeft genomen (art. 16.49 lid 4 Ow). Als het mer-beoordelingsbesluit inhoudt dat er wel een MER moet worden gemaakt, dan moet de aanvraag worden afgewezen. De aanvrager zal vervolgens een nieuwe aanvraag moeten indienen en dit keer met een MER (zie art. 16.49 lid 1 Ow).
4. Het mer-beoordelingsbesluit is, zoals de rechtbank terecht overweegt, een voorbereidingsbesluit ex art. 6:3 Awb (zie bijvoorbeeld ABRvS 11 januari 2023, ECLI:NL:RVS:2023:88, r.o. 5). Een mer-beoordelingsbesluit is daarmee in beginsel niet afzonderlijk vatbaar voor bezwaar of beroep. Bezwaren tegen het mer-beoordelingsbesluit kunnen in een procedure tegen het mer-beoordelingsplichtige besluit (in casu de omgevingsvergunning) worden aangevoerd. Daarop geldt wel één uitzondering, namelijk als het mer-beoordelingsbesluit een belanghebbende los van het mer-beoordelingsplichtige besluit rechtstreeks in zijn belang treft. Daarvan was onder het oude recht sprake als in het kader van een formele mer-beoordelingsprocedure door het bevoegd gezag werd besloten tot het opstellen van een MER. In dat geval kon geen ontvankelijke aanvraag om het mer-beoordelingsplichtige besluit worden ingediend zonder daarbij een project-MER te overleggen. Als de initiatiefnemer vond dat het opstellen van een MER niet nodig was, kon hij het mer-beoordelingsbesluit rechtstreeks aanvechten. Zie o.a. ABRvS 25 mei 2022, ECLI:NL:RVS:2022:1494, JM 2022/113, r.o. 5.1. Onder de Ow kan de mer-beoordeling, zoals onder punt 3 besproken, ook na het indienen van de aanvraag (met aanmeldnotitie) worden verricht. Op grond van art. 16.49 lid 4 Ow moet het bevoegd gezag de aanvraag om het mer-beoordelingsplichtige besluit vervolgens afwijzen als het (lopende de behandeling van de aanvraag) besluit dat een MER moeten worden aangeleverd. De beslissing om de aanvraag af te wijzen kan gelijk worden gesteld met een Awb-besluit waartegen rechtsmiddelen kunnen worden aangewend (art. 1:3 lid 2 Awb jo. art. 8:1 Awb), zodat bezwaren tegen het mer-beoordelingsbesluit in die procedure kunnen worden aangevoerd. Er is dan geen aanleiding meer om rechtsbescherming te bieden tegen het mer-beoordelingsbesluit zelf. Volledigheidshalve merken wij daarbij op dat wij ervan uitgaan dat een expliciet mer-beoordelingsbesluit ook onder de Ow vereist blijft. Zie hierover M.A.A. Soppe & T. Rötscheid, Meer mer-beoordelingen onder Omgevingswet: wat verandert er wel en wat niet, in: Op weg naar de Omgevingswet met de VMA, Marcel Soppe & Katrien Winterink [Red], Den Haag 2023).
5. De rechtbank overweegt terecht dat mer-beoordelingsbesluit I geen formele rechtskracht heeft verkregen en dat de door eiseres genoemde rechtspraak over het evidentiecriterium daarom toepassing mist (zie r.o. 9.3). Dat betekent dat er op zich geen beletsel was om dat mer-beoordelingsbesluit te vervangen door een gewijzigd mer-beoordelingsbesluit. Dat lopende de procedure van het mer-beoordelingsplichtige besluit op een eerder afgegeven oordeel in een mer-beoordelingsbesluit kan worden terugkomen, is bovendien in lijn met de jurisprudentie waarin de Afdeling (op grondslag van een beroepsgrond) verifieert of een mer-beoordelingsbesluit ten tijde van het nemen van het mer-beoordelingsplichtige nog voldoende actueel is. Zie bijvoorbeeld ABRvS 12 januari 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BP0566, r.o. 2.7.4 en ABRvS 29 november 2023, ECLI:NL:RVS:2023:4406, r.o. 16.2.
6. Het college heeft aan een aantal aangehaalde rapporten “concrete aanknopingspunten” kunnen ontlenen die “aannemelijk” maken dat de door eiseres gebruikte stalsystemen en technieken niet zullen leiden tot de in de Rav voor het desbetreffende stalsysteem (D 3.2.14b) genoemde ammoniakemissiereductie. En van die reductie was uitgegaan in mer-beoordelingsbesluit I (en de onderliggende aanmeldnotitie). Dat betekent dat in mer-beoordelingsbesluit I de stikstofdepositie in Natura 2000-gebieden is onderschat met als gevolg dat de conclusie van dat besluit inhoudende dat er geen belangrijke milieugevolgen zullen optreden en het opstellen van een MER niet nodig is, volgens het college niet meer houdbaar was. De rechtbank oordeelt dat het college inderdaad redelijkerwijs heeft kunnen twijfelen aan de juistheid van de Rav-emissiefactor en daarom alsnog heeft kunnen besluiten dat een MER nodig was.
7. Wij merken op dat de effecten van een voorgenomen project op Natura 2000-gebieden in de mer-beoordeling moet worden meegenomen. Dat vloeit voort uit het gegeven dat bij de mer-beoordeling gelet dient te worden op de relevante criteria uit bijlage III van de mer-richtlijn (zie art. 11.11 lid 3 aanhef en sub a Ob). Daaronder vallen ook de effecten van de voorgenomen activiteit op Natura 2000-gebieden (vgl. ABRvS (vzr.) 23 augustus 2024, ECLI:NL:RVS:2024:3437, r.o. 5). Het feit dat deze effecten niet in het mer-beoordelingsplichtige besluit worden gereguleerd doet daar niet aan af. De term ‘relevante’ in art. 11.11 lid 3 aanhef en sub a Ob ziet op de naar verwachting feitelijk optredende effecten en dus niet op de reikwijdte van het mer-beoordelingsplichtige besluit. Er zij in dit verband op gewezen dat er spanning zit tussen het vergunningbegrip in de mer-richtlijn en de keuze van de Nederlandse wetgever om de mer-(beoordelings)plicht aan niet meer dan één (deel)vergunningbesluit te verbinden. Wij verwijzen naar de annotatie bij ABRvS 15 juni 2022, ECLI:NL:RVS:2022:1702, M en R 2022/79 (punt 10 tot en met 12).
8. ndien er twijfel bestaat over bepaalde effecten van een project, hoeft het bevoegd gezag in het kader van de mer-beoordeling niet per definitie voor een vanuit de gevolgen van het milieu worst case-benadering te kiezen. Het bevoegd gezag heeft in dat kader beleidsruimte. Zie hierover M.A.A. Soppe & T. Rötscheid, ‘Jurisprudentie mer-beoordeling 2023’, M en R 2024/17, paragraaf 4. Daarin is onder meer verwezen naar ABRvS 20 september 2023, ECLI:NL:RVS:2023:3555. De Afdeling overweegt daarin (in r.o. 4.3) expliciet dat het bevoegd gezag in gelijke casusposities zowel tot het opstellen van een MER kan besluiten als tot het niet hoeven maken van een MER. Zo behoeven de mogelijke gezondheidsrisico’s van een geitenhouderij in een mer-beoordeling niet te leiden tot het opstellen van een MER. Aldus wordt nog eens heel duidelijk onderschreven in de eveneens in deze aflevering opgenomen uitspraak ABRvS 11 juni 2025, ECLI:NL:RVS:2025:2648 (m.n. r.o. 3.3). De beleidsruimte voor het bevoegd gezag is (veel) minder groot waar het gaat om effecten op Natura 2000-gebieden. Indien de emissie uit stallen niet met voldoende zekerheid in kaart kan worden gebracht met de Rav-emissiefactor, dan mag die factor niet worden toegepast vanwege het voorzorgbeginsel dat ten grondslag ligt aan art. 6 lid 3 Habitatrichtlijn. Zie o.a. ABRvS 18 september 2024, ECLI:NL:RVS:2024:3758, r.o. 11.3. Daaruit vloeit volgens de Afdeling tevens voort dat zo’n Rav-emissiefactor ook niet mag worden gebruikt in een mer-beoordeling (zie r.o. 12.1 van diezelfde uitspraak). De uitspraak van de rechtbank is hiermee in lijn. Na afronding van deze annotatie heeft de Afdeling in de uitspraak van ABRvS 23 juli 2025, ECLI:NL:RVS:2025:3438 overwogen dat het bevoegd gezag bij de beoordeling of er vanwege de achtergrondgeurbelasting van de voorgenomen activiteit een MER moet worden opgesteld, beoordelingsruimte toekomt. Op die uitspraak zullen wij nog uitgebreid ingaan in de volgende aflevering van M en R.
9. Eiseres voert ook aan dat het college door het intrekken van het mer-beoordelingsbesluit en het verlangen van een MER in strijd met het vertrouwensbeginsel heeft gehandeld. Voor een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel moeten drie stappen worden doorlopen. Er moet (i) sprake zijn van een toezegging die (ii) aan het bevoegd gezag kan worden toegerekend, en (iii) andere zwaarder wegende belangen moeten zich niet tegen nakoming van het gewekte vertrouwen verzetten. De rechtbank overweegt in de eerste plaats dat uit het mer-beoordelingsbesluit I enkel de toezegging kon worden afgeleid dat eiseres geen MER hoefde op te stellen. Een mer-beoordelingsbesluit geeft geen toestemming om de activiteit al dan niet te verrichten. Om die reden vormt het intrekken van een dergelijk besluit, anders dan eiseres betoogt, dan ook geen inbreuk op iemands eigendomsrecht. Deze overwegingen lijken ons juist. Een mer-beoordelingsbesluit geeft slechts antwoord op de vraag of er vanwege belangrijke milieugevolgen al dan niet een MER moet worden opgesteld. Niets meer en niets minder dan dat. De toezegging kan in de tweede plaats aan het college worden toegerekend (het is immers een besluit van het college zelf). Waar het voor eiseres misgaat is bij de derde stap. Volgens de rechtbank heeft het college het natuurbelang zwaarder mogen laten wegen dan het belang van eiseres dat is gemoeid bij het alsnog (laten) vervaardigen van een MER. Daaraan legt de rechtbank ten grondslag dat in mer-beoordelingsbesluit I nog geen definitief oordeel was gegeven over de natuureffecten van de voorgenomen activiteit op Natura 2000-gebieden, die gebieden reeds onder grote druk staan vanwege de te hoge stikstofdeposities en eiseres niet aannemelijk heeft gemaakt als gevolg van het gewekte vertrouwen handelingen te hebben verricht die tot schade hebben geleid.