Tessa Rötscheid
Als een voorgenomen project (of wijziging van een bestaand project) stikstofdepositie veroorzaakt op overbelaste (kwalificerende) habitattypen in een Natura 2000-gebied en significante effecten niet op voorhand kunnen worden uitgesloten, is een Wnb-vergunning nodig (art. 2.7 lid 2 Wnb). Er is in de praktijk nogal eens onduidelijkheid over wat er in dat verband nu eigenlijk wordt en/of is vergund.
In recente uitspraken heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: Afdeling) expliciet bevestigd dat een Wnb-vergunning wordt verleend voor een project (ABRvS 18 november 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2760, r.o. 6). Bij het verlenen van een Wnb-vergunning wordt dus niet een bepaalde stikstofemissie of stikstofdepositie vergund, aldus ABRvS 1 juli 2020, ECLI:NL:RVS:2020:1528, r.o. 5.2. De praktijk is echter weerbarstiger dan deze overweging doet vermoeden. Soms worden in een Wnb-vergunning voorschriften opgenomen waarbij een maximum wordt gesteld aan de stikstofemissie. Dat is rechtens toegestaan en daaraan kan dus worden getoetst. Soms blijkt meer impliciet dat in een Wnb-vergunning een stikstofemissieplafond is vastgelegd. Dat is bijvoorbeeld het geval in de Wnb-vergunning waarop de hiervoor aangehaalde uitspraak van 1 juli 2020 ziet. In het dictum van die vergunning is opgenomen dat de vergunning betrekking heeft op een emissie van 803,52 kg NOx en 130,64 kg NH3 per jaar, resulterend in de stikstofdeposities zoals opgenomen in de bijlagen I en II bij de vergunning. De Afdeling merkt deze voorwaarde (impliciet) aan als een vergunningvoorschrift, ondanks het feit dat zij niet als zodanig in de vergunning wordt aangeduid. De vraag is hoe om te gaan met Wnb-vergunningen waarin is opgemerkt dat de vergunning overeenkomstig de aanvraag is verleend. De aanvraag maakt dan (mede) onderdeel uit van de vergunning. Tot die aanvraag behoort vaak een AERIUS Calculatorberekening van de projectsituatie. Dat roept dan de vraag op of de daarin berekende stikstofdeposities en de daarbij gehanteerde emissie(input)gegevens moeten worden beschouwd als een voorschrift op grondslag waarvan bestuurlijk kan worden gehandhaafd.
Wij kunnen ons voorstellen dat wanneer gerede twijfel bestaat of het bevoegd gezag een maximale emissie- of depositienorm als voorschrift aan de Wnb-vergunning heeft willen verbinden, ervan moet worden uitgegaan dat er niet zo’n voorschrift geldt. Daarbij is van belang dat zo’n voorschrift niet verplicht is. Vereist is dat een vergunning een project bevat waarop die vergunning betrekking heeft. Verder zij naar analogie gewezen op de parlementaire geschiedenis ter zake van de verlening van omgevingsvergunningen. De wetgever heeft aangegeven dat de verwijzing naar (delen van) een aanvraag in de vergunning zo nauwkeurig mogelijk in de vergunning moet worden opgenomen, om eventuele onduidelijkheden over de inhoud van het vergunde te voorkomen (Kamerstukken II 2006/07, 30 844, nr. 3, p. 110). Dat lijkt ons ook wijs bij Wnb-vergunningen. Bevoegde gezagen moeten ons inziens meer dan nu vaak het geval is expliciet in de vergunning bepalen of er bijvoorbeeld maximale emissie-eisen gelden. De enkele mededeling dat een AERIUS Calculatorberekening deel uitmaakt van de Wnb-vergunning, is daartoe niet voldoende.
Naar onze mening doen bevoegde gezagen er verstandig aan om terughoudend te zijn met het in een Wnb-vergunning vastleggen van de (input)emissiegegevens en de berekende deposities in de uitgevoerde AERIUS Calculatorberekening. Het AERIUS Calculatormodel is onderhevig aan periodieke actualisaties. Gewijzigde inzichten kunnen leiden tot gewijzigde emissiefactoren. Mede daardoor kan de berekende stikstofdepositie van een Wnb-vergund project wijzigen ten opzichte van een berekening met een eerdere versie van AERIUS Calculator. Is die laatstgenoemde berekening in de Wnb-vergunning vertaald in een voorschrift met maximale stikstofemissies/-deposities, dan zou een nieuwe versie van AERIUS Calculator ertoe kunnen leiden de Wnb-vergunning niet meer toereikend is voor het vergunde en ongewijzigd gebleven project.[1]
Als geen voorschrift in de Wnb-vergunning is opgenomen met betrekking tot de maximale stikstofemissies en/of -deposities van het vergunde project, betekent dat overigens niet dat de bevoegde gezagen niet kunnen acteren op gewijzigde inzichten. In dat geval zal kunnen worden bezien of artikel 5.4, eerste lid, onder b of onder d, van de Wnb kan worden ingezet om de Wnb-vergunning bijvoorbeeld (ambtshalve) te wijzigen.
Tessa Rötscheid en Marcel Soppe
[1] Zie ook M.M. Kaajan en R. Onrust, Kroniek Natuurbeschermingsrecht – Gebiedsbeschermingsrecht (deel 2), BR 2020/63, p. 428.