Tessa Rötscheid
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: Afdeling) heeft op 23 december jl. een interessante uitspraak gedaan over de verhouding tussen het beschermingsregime uit de Wet natuurbescherming (hierna: Wnb) en de eis van een goede ruimtelijke ordening bij de vaststelling van ruimtelijke plannen (ECLI:NL:RVS:2020:3071). Daarover gaat deze blog. De (eveneens lezenswaardige) overwegingen die de Afdeling in deze uitspraak besteedt aan de vermelding van de projectlocatie in het Besluit algemene regels ruimtelijke ordening (hierna: Barro) in relatie tot de effecten van de ontwikkeling op de landschappelijke kwaliteiten en de toets aan een goede ruimtelijke ordening blijven - op deze enkele opmerking na - buiten beschouwing.
Eerst kort de feiten. Het bedrijf (kortweg aangeduid als) Smals, dat zich (onder meer) bezighoudt met zandwinning, wil industriezand gaan produceren uit specie dat wordt gewonnen uit het IJsselmeer. Hiervoor moet een kunstmatig werkeiland worden aangelegd met bijbehorende installaties, gebouwen en andere bouwwerken. Het gewonnen zand wordt vanaf het werkeiland per boot vervoerd. De totale winperiode bedraagt in ieder geval 30 jaar.
Om deze ontwikkeling planologisch mogelijk te maken heeft Smals de gemeente de Fryske Marren verzocht om een bestemmingsplan vast te stellen. Hierover is met de voorgangster van de gemeente de Fryske Marren in 2011 een overeenkomst gesloten. In het verlengde hiervan heeft het college van burgemeester en wethouders in 2018 een ontwerpbestemmingsplan in procedure gebracht. Een jaar laten (in 2019) gaat de raad van gemeente de Fryske Marren echter niet over tot vaststelling van het bestemmingsplan (r.o. 1-3).
Aan de weigering wordt door de gemeente ten grondslag gelegd dat het plan negatieve gevolgen heeft voor het behoud en de ontwikkeling van de natuurwaarden in het Natura 2000-gebied “IJsselmeer”. Zo scoort de zandwinning negatief op de instandhoudingsdoelstelling van het Natura 2000-gebied “IJsselmeer”. Ook blijkt uit de ten behoeve van het plan opgestelde passende beoordeling dat het project leidt tot een afname van foerageer- en rustgebied van vogels (r.o. 9.2). Volgens Smals had de raad vaststelling van het plan echter alleen mogen weigeren als de zandwinning zou leiden tot significant negatieve effecten. Daarvan was in dit geval geen sprake. De Afdeling gaat hier niet in mee. Zij overweegt dat – ook indien geen sprake is van significant negatieve effecten – de raad het plan vanwege de negatieve effecten op de instandhoudingsdoelstellingen in strijd met een goede ruimtelijke ordening heeft kunnen achten. Dat wordt voldaan aan de eisen die voortvloeien uit de Wnb betekent volgens de Afdeling niet dat de ontwikkeling niet leidt tot aantasting van natuurwaarden in het Natura 2000-gebied. Het is de gemeente toegestaan andere c.q. strengere normen te hanteren, zolang dat maar deugdelijk is onderbouwd. Dat heeft de gemeente de Fryske Marren in dit geval gedaan (r.o. 9.3).
Deze uitspraak is voor de praktijk van belang, omdat hieruit kan worden afgeleid dat ook al wordt voldaan aan de eisen die voortvloeien uit de Wnb (meer specifiek art. 2.7 lid 1 Wnb) en significant negatieve effecten dus zijn uitgesloten, dat niet automatisch betekent dat de vanwege de Wnb toegestane ontwikkeling doorgang kan vinden. Immers, bij de vaststelling van ruimtelijke plannen dient ook te worden bezien of sprake is van een goede ruimtelijke ordening (art. 3.1 lid 1 Wro). Bij deze afweging kunnen strengere normen worden gehanteerd dan die uit het natuurbeschermingsregime uit de Wnb voortvloeien. De enige eis die de Afdeling aan de verdergaande bescherming dan in sectorale wetgeving lijkt te stellen in het kader van een goede ruimtelijke ordening, is dat de daarin opgenomen normen deugdelijk zijn onderbouwd. De Afdeling acht hiertoe voldoende dat de aantasting sec van het Natura 2000-gebied in beeld is gebracht in het milieueffectrapport (en de passende beoordeling) en dat uit beleid van de gemeente de Fryske Marren blijkt dat de raad zich het belang bij het behoud en ontwikkeling van het Natura 2000-gebied in het bijzonder aantrekt. De Afdeling lijkt hiermee aan de onderbouwing in het kader van een goede ruimtelijke ordening weinig strenge eisen te stellen.
Voor de (bescherming van de kwaliteit van) Natura 2000-gebieden in Nederland is deze uitspraak vanzelfsprekend een goede zaak. Gemeenten kunnen een verdergaande natuurbeschermingsregime hanteren dan die voortvloeit uit de Wnb. Initiatiefnemers van projecten zullen er daarentegen rekening mee moeten gaan houden dat, ook al zijn significant negatieve effecten uitgesloten, gemeenten in het kader van een goede ruimtelijke ordening bij de vaststelling van ruimtelijke plannen strengere eisen kunnen hanteren die maken dat de voorgenomen ontwikkeling alsnog geen doorgang kan vinden.