1. In de uitspraak van 20 juli 2022, ECLI:NL:RVS:2022:2073 overweegt de Afdeling bestuursrechtspraak dat in het kader van de plantoets de stikstofdepositiebeoordeling plaats dient te vinden voor ieder afzonderlijk in het plan vervatte ruimtelijke ontwikkeling. Als de stikstofdepositietoename van één ruimtelijke ontwikkeling wordt weggestreept tegen de stikstofdepositieafname van een andere ruimtelijke ontwikkeling in hetzelfde plangebied, is geen sprake van interne saldering, maar van externe saldering. In dat geval geldt de verplichting tot het opstellen van een passende beoordeling en in het verlengde daarvan het verrichten van een plan-mer(-beoordeling). Dat is slecht nieuws voor initiatiefnemers, nu dit doorgaans vertraging betekent voor hun projecten. Ook de planwetgever wordt opgezadeld met extra (onderzoeks)lasten. Met het oog op de plantoets zal voortaan onderzocht moeten worden of het plan uit één of meerdere ruimtelijke ontwikkelingen bestaat. Hoe de Afdeling bestuursrechtspraak tot haar oordeel komt, en wat ik hiervan vind, licht ik hieronder toe.
2. In het planspoor vormen de artikelen 2.7 lid 1 en 2.8 lid 1 van de Wet natuurbescherming (hierna: Wnb) het toetsingskader. Daarin is kort gezegd bepaald dat een plan dat significante gevolgen kan hebben voor een Natura 2000-gebied alleen mag worden vastgesteld als daaraan een passende beoordeling ten grondslag wordt gelegd.
3. Bij de beoordeling of een plan significante gevolgen kan hebben vanwege stikstof, moet de feitelijk bestaande, planologisch legale situatie ten tijde van planvaststelling afgezet worden tegen de beoogde situatie. Op dit uitgangspunt zijn door de Afdeling bestuursrechtspraak inmiddels een aantal uitzonderingen geaccepteerd.[1]
4. Het bestemmingsplan waar het in deze zaak om gaat voorziet in twee ontwikkelingen; (i) het intensiveren van het gebruik van een bestaande laad- en loswal en (ii) het herbestemmen van een molen van woning tot kantoor.
5. In het kader van de plantoets is een stikstofberekening uitgevoerd. Daaruit volgt een stikstofdepositietoename van maximaal 0,01 mol/ha/jr. Die toename hangt samen met de extra vrachtwagenbewegingen die gepaard gaan met het intensievere gebruik van de laad- en loswal. Deze stikstofdepositietoename wordt weggestreept tegen de afname die optreedt door het vervangen van de gasgestookte cv-installatie van de molen in het plangebied voor een volledig elektrische verwarming (=interne saldering). Het gebruik van een gasgestookte verwarmingsinstallatie wordt in de planregels dienovereenkomstig aangemerkt als met het plan strijdig gebruik. Op planniveau treedt hierdoor geen stikstofdepositietoename op van meer dan 0,00 mol/ha/jr, waardoor significante negatieve effecten op voorhand zijn uitgesloten.
6. De Afdeling bestuursrechtspraak accordeert deze werkwijze echter niet. Voor interne saldering in het kader van de plantoets is volgens de Afdeling bestuursrechtspraak vereist dat gesaldeerd wordt met één en dezelfde ruimtelijke ontwikkeling. Tussen de functiewijziging van de molen en de laad- en loswal bestaat geen dusdanige ruimtelijke samenhang dat nog gesproken kan worden van één en dezelfde ruimtelijke ontwikkeling. Om die reden moet het verdwijnen van de gasgestookte cv-ketel volgens de Afdeling bestuursrechtspraak aangemerkt worden als externe salderingsmaatregel voor de laad- en loswal, zodat niet volstaan kon worden met een voortoets.
7. De uitspraak wringt. De Habitatrichtlijn maakt in artikel 6 lid 3 een onderscheid tussen plannen en projecten. Dat onderscheid komt in de Wet natuurbescherming (hierna: Wnb) ook duidelijk naar voren. De projecttoets is opgenomen in artikel 2.7 lid 2 jo. 2.8 Wnb. De Wnb kent een afzonderlijk toetsingskader voor de gevolgen van een plan op Natura 2000-gebieden, opgenomen in artikel 2.7 lid 1 jo. 2.8 Wnb. Het onderscheid komt ook terug in de jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak waarin zij oordeelt dat de plantoets niet een uitvoerbaarheidstoets inhoudt (in die zin dat aannemelijk moet zijn dat eventueel benodigde Wnb-vergunningen voor de in het plan vervatte projecten verleend zullen worden).[2] Voor plannen moet een volle(dige) habitattoetsing plaatsvinden. De Wnb en de Habitatrichtlijn maken evenwel niet duidelijk wat onder een plan (of project) moet worden verstaan. In discussies of iets kwalificeert als een plan in de zin van de Habitatrichtlijn (hierna: een habitatplan) wordt vaak gewezen op één arrest van het Hof van Justitie EU in een Engelse zaak.[3] Daarin werd geoordeeld dat een bestemmingsplan kwalificeert als een habitatplan omdat het “aanzienlijke invloed” kan hebben op de voorgenomen ontwikkeling en daarmee ook op beschermde natuurgebieden. In dit verband wordt ook vaak een koppeling gemaakt met het planbegrip uit de smb-richtlijn[4] en de daar gestelde eis van kaderstelling. Omdat een bestemmingsplan bepaalt welke activiteiten op welke locaties zijn toegestaan is verdedigbaar dat sprake is van een habitatplan.[5]
8. De beperking die de Afdeling bestuursrechtspraak in de voorliggende uitspraak introduceert voor de plantoets, namelijk dat de stikstofbeoordeling plaats dient te vinden voor ieder in een plan vervatte ruimtelijke ontwikkelingen, is niet te herleiden tot de Habitatrichtlijn noch tot daarop gebaseerde jurisprudentie van het Hof van Justitie EU. Zo’n beperking is bovendien niet nodig; toetsing van concrete ruimtelijke ontwikkelingen aan het Habitatrichtlijnregime geschiedt over de band van het projectspoor. Daarbij doet de benaderingswijze van de Afdeling bestuursrechtspraak afbreuk aan de meerwaarde die de plantoets doorgaans heeft, te weten het op een hoger (en coördinerend) schaalniveau en in een vroeg stadium (nog voordat uitvoering wordt gegeven aan concrete projecten) beoordelen of een plan significante effecten kan hebben op Natura 2000-gebieden. Onderzocht moet worden wat de gevolgen zijn voor de beschermde natuurgebieden als uitvoering wordt gegeven aan het hele plan. Die meerwaarde wordt tenietgedaan als plannen moeten worden getoetst als clusters van ruimtelijke ontwikkelingen.
9. In het verlengde hiervan vraag ik mij af of ruimtelijke ontwikkelingen iets anders zijn dan projecten in de zin van de Wnb. De Afdeling bestuursrechtspraak heeft eerder geoordeeld dat alle activiteiten die onlosmakelijk met elkaar samenhangen kwalificeren als één project in de zin van de Wnb.[6] Dat criterium verschilt niet veel van het “zodanige ruimtelijke samenhang-criterium” dat de Afdeling bestuursrechtspraak in de voorliggende uitspraak hanteert. Als ruimtelijke ontwikkelingen inderdaad hebben te gelden als projecten in de zin van de Wnb, dan vindt de beoordeling van de stikstofeffecten daarvan reeds plaats in het kader van de projecttoets. De plantoets is daarentegen bedoeld om de effecten van de in het plan vervatte ontwikkelmogelijkheden in kaart te brengen, en dat is meer dan de som van afzonderlijke projecten. Door de werkwijze van de Afdeling bestuursrechtspraak wordt dit volledig ondergesneeuwd.
10. De door de Afdeling bestuursrechtspraak geïntroduceerde beperking voor de plantoets komt bij een nadere bestudering van de jurisprudentie overigens niet helemaal uit de lucht vallen. In een uitspraak uit 2009 overwoog de Afdeling bestuursrechtspraak namelijk al dat vanwege het ontbreken van onlosmakelijke samenhang tussen de realisering van een bedrijventerrein en de herontwikkeling van een voormalige kazerneterrein, deze ontwikkelingen niet konden worden aangemerkt als één habitatplan.[7] Voor beide ontwikkelingen had derhalve een afzonderlijke effectbeoordeling plaats moeten vinden. Als twee ruimtelijke ontwikkelingen zijn gelegen in één bestemmingsplan is dat wellicht een indicatie dat sprake is van ruimtelijke samenhang, maar dat zal op zichzelf beschouwd niet voldoende zijn.
11. Deze uitspraak heeft relevantie voor de praktijk. Daarin werd het veelal voor mogelijk gehouden dat een passende beoordeling kon worden voorkomen door het verruimen van de plangrenzen en daar maatregelen in te betrekken die de stikstofdepositietoename van een ander planonderdeel te niet deed gaan. Voorliggende uitspraak maakt duidelijk dat die praktijk niet toelaatbaar is; alleen als het gaat om één en dezelfde ruimtelijke ontwikkeling is nog sprake van interne saldering (en kan met een voortoets worden volstaan). In dat geval is verdedigbaar dat het verdwijnen van de stikstofemissiebron namelijk het rechtstreekse en onlosmakelijk gevolg is van de nieuwe ruimtelijke ontwikkeling, zodat van een mitigerende maatregel geen sprake is.[8]
[1] Zie ABRvS 4 maart 2020, ECLI:NL:RVS:2020:683; ABRvS 1 september 2021, ECLI:NL:RVS:2021:1960 en ABRvS 6 juli 2022, ECLI:NL:RVS:2022:1894.
[2] Zie o.a. ABRvS 30 september 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2318, r.o. 5.2, ABRvS 11 april 2018, ECLI:NL:RVS:2018:1185 en ABRvS 31 augustus 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2371.
[3] HvJ EU 20 oktober 2005, ECLI:C:EU:2005:626 i.h.b. punt 55.
[4] Richtlijn 2001/42/EG.
[5] Conserverende bestemmingsplannen daargelaten. Zie hierover J. Verbeek, Gebiedsbescherming in de Wet natuurbescherming, Zutphen: Uitgeverij Paris 2016, p. 218-221 en aldaar genoemde jurisprudentie.
[6]Bijvoorbeeld ABRvS 28 november 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BY4431 en ABRvS 15 augustus 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BX4650.
[7] ABRvS 16 december 2009, ECLI:NL:RVS:2009:BK6782, BR 2010/42, m.nt. H.E. Woldendorp.
[8] Vgl. ABRvS 24 december 2014, ECLI:NL:RVS:2014:4672, r.o. 9.10.