In het kader van een omgevingsvergunning beperkte milieutoets (OBM) wordt getoetst of het opstellen van een milieueffectrapport nodig is. De uitspraak ABRvS 25 juli 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2496, laat zien dat een bevoegd gezag mag oordelen dat een MER nodig is vanwege de (mogelijke) gevolgen van endotoxinen. Dit, terwijl er nog onduidelijkheden zijn over het toetsingskader endotoxinen en de gevolgen daarvan voor de volksgezondheid.
Wat was er aan de hand?
Een agrariër in Mill wil zijn varkenshouderij wijzigen in een pluimveehouderij. Voor deze wijziging heeft de agrariër een OBM aangevraagd. Het college van burgemeester en wethouders van Mill en Sint Hubert heeft deze geweigerd. Het college vindt dat de activiteit belangrijke nadelige milieugevolgen kan hebben. Vanwege die gevolgen is een MER noodzakelijk en heeft de agrariër een omgevingsvergunning milieu nodig. Of die omgevingsvergunning milieu zal worden verleend, is op voorhand niet zeker. Mede vanwege die onzekerheid maar ook vanwege de extra kosten en tijd vanwege het opstellen van een MER, is het niet verwonderlijk dat de agrariër beroep heeft ingesteld tegen het weigeringsbesluit.
De mogelijke belangrijke nadelige milieugevolgen zijn gelegen in de toename van emissies van endotoxinen. Dit kan volgens het college negatieve gezondheidseffecten voor mensen hebben. Het college baseert zich daarbij op het RIVM-rapport “Veehouderij en gezondheid omwonenden” (VGO-rapport) en het rapport “Emissies van endotoxinen uit de veehouderij: emissiemetingen en verspreidingsmodellering” van Wageningen University & Research (endotoxinerapport) van 2016. Daarnaast heeft het college het ontwerp van de “Notitie handelingsperspectieven Veehouderij en Volksgezondheid, endotoxine toetsingskader 1.0” van het Bestuurlijk Platform Omgevingsrecht (entodoxinekader) betrokken. Daarin worden op basis van het endotoxinerapport afstanden genoemd die zouden moeten worden aangehouden om aan de door de Gezondheidsraad geformuleerde advieswaarde van 30 endotoxine units per kubieke meter lucht te voldoen. Het college stelt dat voor de voorziene pluimveehouderij een afstand van ongeveer 120 m tot woningen moet worden aangehouden. De dichtstbijzijnde woning ligt op circa 61 meter.
Oordeel Afdeling
In navolging van de rechtbank Oost-Brabant 17 oktober 2017, ECLI:NL:RBOBR:2017:5459, oordeelt de Afdeling dat het college heeft kunnen besluiten dat vanwege de emissie van endotoxinen belangrijke nadelige milieugevolgen kunnen optreden waardoor het opstellen van een MER nodig is. De Afdeling onderkent daarbij dat over zowel de voor blootstelling te hanteren advieswaarden als over de wijze waarop kan worden berekend welke concentratie endotoxinen zal worden veroorzaakt door een veehouderij, nu nog een aanzienlijk aantal vragen bestaan waarvoor verder wetenschappelijk onderzoek is vereist. Dat laat onverlet dat een bevoegd gezag bij zijn besluitvorming over een veehouderij ook de gevolgen van endotoxinen betrekt. Daarbij heeft het bevoegd gezag beoordelingsruimte. De Afdeling verwijst in dat kader naar haar uitspraak van 25 juli 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2395. Zie hierover het blog van Julian Kevelam “Volksgezondheidsrisico’s door endotoxinen: meer handvatten voor de praktijk”.
De agrariër voerde in beroep onder meer aan dat er in de huidige situatie (varkenshouderij) ook al sprake is van emissie van endotoxinen en dat er daarbij niet wordt voldaan aan het endotoxinekader. De Afdeling oordeelt hierover dat hierin geen reden is gelegen om af te kunnen zien van het opstellen van een MER, nu er sprake is van een het vergunnen van een geheel andere situatie, met andere dieren en hogere emissie van onder meer fijn stof en grovere stofdeeltjes (en daarmee ook die van endotoxinen). Mij lijkt beslissende betekenis aan dat laatste gegeven te moeten worden toegekend. In casu is er sprake van een wijzigingsvergunning. De Afdeling heeft in ABRvS 13 december 2017, ECLI:NL:RVS:2017:3448, namelijk aangegeven dat er in het kader van een wijzigingsvergunning geen sprake kan zijn van belangrijke nadelige milieugevolgen (die een MER noodzakelijk maken) als de aangevraagde wijziging er niet toe leidt dat de milieugevolgen ten opzichte van de eerdere vergunde inrichting toenemen.
Indien de agrariër de pluimveehouderij wil gaan exploiteren, lijkt hem weinig anders te resten dan een MER op te stellen en vervolgens een omgevingsvergunning milieu aan te vragen. De Afdeling overweegt expliciet dat het mer-onderzoek betrekking zal kunnen hebben op endotoxinen. Kennelijk hoeven andere milieugevolgen niet of nauwelijks in het MER te worden beschreven. Het lijkt mij dat het oordeel van de Afdeling is ingegeven door het in de (rechts)praktijk omarmde scopingsprincipe. Dat houdt in dat aan de hand van de concrete activiteit wordt bepaald welke milieufactoren door die activiteit significant kunnen worden beïnvloed. Het op te stellen MER zal zich dan op die factoren mogen richten. In het verlengde daarvan is het toegestaan dat een in de mer-richtlijn genoemd milieuaspect niet in het project-MER wordt behandeld, aangezien dat aspect door de voorgestane activiteit niet of nauwelijks zal worden beïnvloed. Zie bijvoorbeeld ABRvS 22 maart 2006, ECLI:NL:RVS:2006:AV6291. De Afdeling vindt kennelijk dat er in de voorliggende zaak behalve de endotoxinen geen andere milieufactoren zijn die het milieu significant kunnen beïnvloeden.
De vraag is welk onderzoek je van de agrariër mag verlangen. Het lijkt (veel) te veel gevraagd om de nog openstaande vragen over de relatie tussen volksgezondheid en endotoxinen bij een individuele agrariër neer te leggen. Immers, over die vragen wordt door gerenommeerde instanties nog (volop) nader onderzoek gedaan. Ik meen dat in het MER mag worden aangesloten bij het VGO-rapport, het endotoxinerapport en het entodoxinekader (gelijk het college doet). Vervolgens wordt bezien of er alternatieven of maatregelen zijn die maken dat er minder endotoxinen worden uitgestoten en/of dat de gevolgen van de emissie anderszins kunnen worden ondervangen.
Stel, dat de eventuele beschikbare maatregelen al duidelijk zijn en dat nader onderzoek in zoverre niet nodig is, dan rijst de vraag of er toch niet kan worden afgezien van het opstellen van een MER. Zou dan niet wederom kunnen worden volstaan met een aanvraag om een OBM? Hierbij kan dan worden aangegeven dat de beschikbare maatregelen mitigerende maatregelen zijn. In een mer-beoordeling mag met dergelijke maatregelen rekening worden gehouden, mits ze vervolgens als voorschrift aan de OBM worden verbonden (dit is sinds medio 2017 in de mer-regelgeving verankerd). In de uitspraak wijst de Afdeling erop dat het college heeft aangegeven dat in de ter beoordeling voorliggende vergunningaanvraag geen blijk is gegeven van maatregelen om de toename van emissies van endotoxines te beperken. Als dat in een nieuwe OBM-aanvraag wel het geval zou zijn, dan is er sprake van een gewijzigde aanvraag waarop opnieuw inhoudelijk zal moeten worden beslist.
Tenslotte valt in algemene zin op dat de Afdeling het oordeel of er al dan niet sprake is van mogelijke nadelige milieugevolgen in verband waarmee een MER nodig is, uitermate marginaal toetst. Het staat ter beoordeling aan het bevoegd gezag om aan de hand van de concrete omstandigheden van het geval om te besluiten of er al dan niet sprake kan zijn van belangrijke nadelige milieugevolgen (zie expliciet r.o. 4.4 van ABRvS 1 oktober 2014, ECLI:NL:RVS:2014:3546; zie daarover ook mijn annotatie in M en R 2015/22). Ik acht het dan ook niet onwaarschijnlijk dat wanneer het college gemotiveerd tot het oordeel zou zijn gekomen dat er in casu geen belangrijke nadelige milieugevolgen zouden zijn te verwachten, de Afdeling dat oordeel ook had gebillijkt. Dat maakt dat niet kan worden gezegd dat wanneer het onderwerp endotoxinen in een mer-beoordeling aan de orde komt, er al snel tot een mer-plicht moet worden geconcludeerd.