Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Datum uitspraak: 21 december 1999
Vindplaats: ECLI:NL:RVS:1999:AA4296 (Tegelen-uitspraak)
Rechters: mr. J.J.R. Bakker, mr. J.H. Grosheide en mr. J.J.H. Suyver
Commentator: mr. M.A.A. Soppe
Uitzondering terugwerkende kracht vernietiging (goedkeuringsbesluit inzake) bestemmingsplan voor verleende en in bezwaar gehandhaafde bouwvergunning
Uitspraak op het hoger beroep van:
1. A te B,
2. burgemeester en wethouders van Tegelen, appellanten,
tegen de uitspraak van de arrondissementsrechtbank te Roermond van 4 januari 1999 in het geding tussen:
C te B
en
appellanten sub 2.
1 Procesverloop
Bij besluit van 17 november 1997 hebben appellanten sub 2 aan appellant sub 1 een bouwvergunning verleend voor het oprichten van een kelder op het perceel […] hof 6, kadastraal bekend gemeente D, sectie A, nr. 7253.
Bij besluit van 11 februari 1998 hebben appellanten sub 2 het hiertegen door C gemaakte bezwaar ongegrond verklaard. Dit besluit is aangehecht.
Bij uitspraak van 4 januari 1999, verzonden op 6 januari 1999, heeft de arrondissementsrechtbank te Roermond (hierna: de rechtbank) het tegen dit besluit door C ingestelde beroep gegrond verklaard, de bestreden beslissing op bezwaar vernietigd en bepaald dat appellanten sub 2 een nieuw besluit moeten nemen met inachtneming van de uitspraak. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft appellant sub 1 bij brief van 11 februari 1999, bij de Raad van State ingekomen op 12 februari 1999, en hebben appellanten sub 2 bij brief van 12 februari 1999, bij de Raad van State ingekomen op 15 februari 1999, hoger beroep ingesteld.
(…)
2 Overwegingen
2.1. Ingevolge artikel 28, achtste lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (hierna: WRO) treedt het besluit van gedeputeerde staten inzake goedkeuring van een bestemmingsplan in werking daags na afloop van de beroepstermijn. Indien binnen de beroepstermijn een verzoek om voorlopige voorziening bij de Voorzitter van de Afdeling is ingediend, treedt het besluit niet in werking voordat op dat verzoek is beslist. Bij toewijzing van het verzoek geeft de Voorzitter van de Afdeling aan op welke onderdelen van het plan de voorlopige voorziening betrekking heeft.
2.2. Bij het verlenen en handhaven van de in geding zijnde bouwvergunning hebben burgemeester en wethouders het bouwplan getoetst aan het op 30Januari 1997 door de raad van de gemeente Tegelen vastgestelde bestemmingsplan "Steyl-Sequoiahof". Dit bestemmingsplan is door gedeputeerde staten van Limburg (hierna: gedeputeerde staten)
-goedgekeurd bij besluit van 22 juli 1997. Bij de Voorzitter van de Afdeling is geen verzoek om schorsing van het goedkeuringsbesluit ingediend. Dit besluit - en daarmee het nieuwe bestemmingsplan - is derhalve op de voet van artikel 28. achtste lid, van de WRO in werking getreden.
2.3. Bij uitspraak van 3 november 1998, no. E01.97.0546, heeft de Afdeling het besluit van gedeputeerde staten vernietigd voorzover daarbij goedkeuring is verleend aan het woord "bijgebouwen" in artikel 2. 1, eerste lid, van de planvoorschriften en aan artikel 2.1, tweede lid, aanhef en onder g, van de planvoorschriften. Bij die uitspraak heeft de Afdeling, zelf in de zaak voorziende, aan deze artikelonderdelen (hierna: de bijgebouwenregeling) goedkeuring onthouden.
2.4. Vast staat, dat het bouwplan in overeenstemming is met het bestemmingsplan "Steyl-Sequoiahof” zoals dit is vastgesteld door de gemeenteraad, dus inclusief de bijgebouwenregeling. Het bouwplan is echter niet in overeenstemming met genoemd bestemmingsplan zoals dit door de uitspraak van de Afdeling van 3 november 1998 is komen te luiden. Om die reden heeft de rechtbank de beslissing op bezwaar, strekkende tot handhaving van de bouwvergunning, vernietigd. Daartoe heeft de rechtbank overwogen, dat uit artikel 8:72, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht en de daarop betrekking hebbende wetsgeschiedenis moet worden afgeleid, dat de vernietiging van een besluit door de bestuursrechter tot gevolg heeft dat het besluit geacht moet worden nooit te hebben bestaan en dat de daaraan verbonden rechtsgevolgen met terugwerkende kracht ongedaan worden gemaakt. Het bestemmingsplan "Steyl-Sequoiahof" wordt derhalve geacht zonder de bijgebouwenregeling te zijn tot stand gekomen, aldus de rechtbank.
2.5. Deze - door appellanten bestreden - redenering van de rechtbank geeft de Afdeling aanleiding tot de navolgende overwegingen van algemene aard inzake de toepassing van artikel 28, achtste lid, van de WRO in samenhang met artikel 44 van de Woningwet.
2.5. l. Het stelsel van de WRO met betrekking tot de inwerkingtreding van bestemmingsplannen is door de Wet voltooiing eerste fase rechterlijke organisatie (Stb 1993, 650) met ingang van 1 januari 1994 gewijzigd. Tot die datum gold - kort gezegd - de schorsende werking van het Kroonberoep. Dit systeem is door de wetgever verlaten om de navolgende, in de Memorie van toelichting vermelde reden: "Nu het Kroonberoep wordt afgeschaft en de procedure strekkende tot de totstandkoming van het bestemmingsplan is afgerond met de beslissing van gedeputeerde staten omtrent goedkeuring van het bestemmingsplan, dan wel - in uitzonderlijke gevallen - met de vervangingsbeslissing van de Minister van VROM, is er geen aanleiding af te wijken van de hoofdregel in het voorgestelde bestuursprocesrecht dat het beroep geen schorsende werking heeft" (TK 1991-1992, 22 495, no. 3, p. 210). Ingevolge art. 28, achtste lid, van de WRO, zoals dit sedert 1 januari 11994 luidt, treedt het bestemmingsplan in beginsel in werking zodra de termijn voor beroep tegen het goedkeuringsbesluit is verstreken. Wordt hangende de beroepstermijn een verzoek om schorsing ingediend bij de Voorzitter van de Afdeling, dan wordt de inwerkingtreding van het nieuwe plan van rechtswege opgeschort totdat de Voorzitter op dit verzoek heeft beslist. Wordt niet tijdig schorsing gevraagd of wijst de Voorzitter het verzoek om schorsing af, dan wordt het bestemmingsplan - ook al is het nog niet in rechte onaantastbaar - van kracht.
2.5.2. Uit de wetsgeschiedenis kan niet worden afgeleid dat de wetgever onder ogen heeft gezien wat de gevolgen zijn indien, na de inwerkingtreding van het nog niet onaantastbare bestemmingsplan, de Afdeling in de bodemzaak alsnog het besluit tot goedkeuring van dit plan vernietigt. De hoofdregel inzake de gevolgen van vernietiging door de rechter - welke regel ten grondslag ligt aan artikel 8:72, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht - is dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit ongedaan worden gemaakt met terugwerkende kracht tot het tijdstip waarop het besluit werd genomen. Onverkort toegepast op besluiten tot goedkeuring van een bestemmingsplan, zou deze hoofdregel met zich brengen dat na vernietiging van het goedkeuringsbesluit - achteraf bezien - het nieuwe bestemmingsplan niet van kracht is geworden. Gelet op het stelsel van planvorming in de ruimtelijke ordening, zou hieruit voortvloeien dat - wederom achteraf bezien - het oude bestemmingsplan is blijven gelden. In de tussentijd verleende bouwvergunningen worden niet van rechtswege ongeldig, omdat zij niet als rechtsgevolg van het vernietigde goedkeuringsbesluit zijn aan te merken. Zij zouden echter wel aan vernietiging door de rechter bloot staan, voor zover zij nog geen onaantastbaarheid in rechte hebben verkregen. Achteraf zou moeten worden vastgesteld dat burgemeester en wethouders het bouwplan niet aan het nieuwe doch aan het oude bestemmingsplan hadden behoren te toetsen. Deze laatste consequentie stuit op bezwaren, nu het burgemeester en wethouders - gegeven het imperatief-limitatieve stelsel van artikel 44 van de Woningwet - tot aan het tijdstip van de vernietiging niet vrijstond om anders dan op basis van het nieuwe bestemmingsplan te beslissen. Een bezwaar is bovendien, dat in de tussenperiode onzekerheid zou bestaan over de toepasselijkheid van de in het oude en/of het nieuwe bestemmingsplan vervatte gebruiks- en aanlegvoorschriften, die algemeen verbindend zijn en waarvan de overtreding met straf en bestuurlijke sancties wordt bedreigd.
2.5.3. De wetgever kan niet worden geacht een zo rechtsonzekere situatie in het leven te hebben. willen roepen als hiervóór geschetst. Voor zover uit de parlementaire stukken inzake de totstandkoming van artikel 28, achtste lid, van de WRO kan worden afgeleid, is met de wijziging van die wetsbepaling niet méér beoogd dan dat op de inwerkingtreding van goedkeuringsbesluiten de algemene regel van toepassing zou worden, dat het instellen van beroep tegen een besluit van een bestuursorgaan op zichzelf de werking van dit besluit niet schorst. Daarbij heeft de wetgever er kennelijk aan voorbijgezien, dat de inwerkingtreding van het goedkeuringsbesluit verandering kan brengen in het toetsingskader voor bouwaanvragen en bovendien algemeen verbindende gebruiks- en aanlegregimes kan invoeren of wijzigen. Een redelijke wetstoepassing brengt derhalve met zich, dat aan de vernietiging van het goedkeuringsbesluit door de Afdeling geen terugwerkende kracht kan worden toegekend.
2.5.4. Uit het vorenstaande volgt, dat in de periode tussen de inwerkingtreding van het nieuwe bestemmingsplan en de vernietiging van de goedkeuring daarvan in beginsel dit nieuwe plan het toetsingskader vormt voor de beslissing omtrent het verlenen van bouwvergunning. Wordt tegen die beslissing bezwaar gemaakt, dan volgt uit artikel 7:11 van de Algemene wet bestuursrecht dat bij de beslissing op dit bezwaar het alsdan geldende recht moet worden toegepast. Bij een beslissing op bezwaar die ná de vernietiging van het goedkeuringsbesluit wordt genomen, dient het bouwplan derhalve (alsnog) te worden getoetst aan het oude bestemmingsplan. De enkele omstandigheid dat de aanvraag om bouwvergunning is ingediend op een tijdstip waarop het nieuwe bestemmingsplan van kracht was, vormt in deze situatie onvoldoende grond voor een ander oordeel. Hoewel het nieuwe bestemmingsplan gedurende enige tijd in werking is geweest, is het niet in rechte onaantastbaar geworden. Daarvan uitgaande, strekt de rechtszekerheid van de aanvrager niet zover, dat een op basis van het nieuwe bestemmingsplan aangevraagde en verleende bouwvergunning in bezwaar niet alsnog aan het oude bestemmingsplan zou mogen worden getoetst en in voorkomend geval zou mogen worden herroepen. Is de beslissing op bezwaar evenwel onder vigeur van het nieuwe plan genomen - en waren burgemeester en wethouders derhalve dwingendrechtelijk gehouden bij die beslissing de voorschriften van het nieuwe plan toe te passen - dan behoort daarop in beroep en hoger beroep bij de bestuursrechter niet te worden teruggekomen.
2.5.5. Naast de rechtszekerheid van de houder van de bouwvergunning en de voorspelbaarheid van het toepasselijke recht voor het beslissende bestuursorgaan, moet evenzeer betekenis worden gehecht aan de rechtszekerheid van belanghebbenden die tegen de bouwvergunning willen opkomen. Indien na de inwerkingtreding van het nieuwe - nog niet in rechte onaantastbare - bestemmingsplan een aanvraag om bouwvergunning wordt ingediend of ingewilligd, moet aan deze belanghebbenden een behoorlijke en praktisch bruikbare mogelijkheid worden geboden om het nieuwe bestemmingsplan alsnog door de Voorzitter van de Afdeling buiten werking te doen stellen. Daartoe dient aansluiting te worden gezocht bij het in artikel 28, achtste lid, van de WRO neergelegde systeem. Indien de bedoelde belanghebbende, tegelijk met de indiening van het bezwaarschrift tegen de bouwvergunning bij burgemeester en wethouders, een verzoek om schorsing van de goedkeuring van het nieuwe bestemmingsplan indient bij de Voorzitter van de Afdeling, ligt het in de rede dat burgemeester en wethouders niet op het bezwaar beslissen alvorens de Voorzitter zich over de gevraagde schorsing heeft uitgesproken. Voorts kan alsdan het peilmoment voor het toepasselijke recht niet worden gelegd op een vroeger tijdstip dan dat waarop de Voorzitter omtrent de schorsing van het goedkeuringsbesluit heeft beslist. Schorst de Voorzitter (alsnog) het besluit, dan geldt bij de beslissing op bezwaar het oude plan als toetsingskader. Is de beslissing op bezwaar reeds genomen, dan zal de bestuursrechter in dit geval - anders dan in het algemeen - toch aan het oude plan moeten toetsen.
2.6. Het vorenstaande is van overeenkomstige toepassing in een geval als het onderhavige, waarin het goedkeuringsbesluit gedeeltelijk is vernietigd en aan het betreffende gedeelte van het nieuwe bestemmingsplan alsnog goedkeuring is onthouden.
2.7. C noch enige andere belanghebbende heeft gebruik gemaakt van de mogelijkheid, zich tot de Voorzitter van de Afdeling te wenden met het verzoek, het bestemmingsplan "Steyl-Sequoiahof" of de daarin vervatte bijgebouwenregeling te schorsen. Bij het nemen van de beslissing op bezwaar - op 11 februari 1998 en derhalve vóór de uitspraak van de Afdeling van 3 november 1998 - hebben appellanten sub 2 het bouwplan dan ook terecht getoetst aan het bestemmingsplan zoals dit door de gemeenteraad was vastgesteld. Van dit toetsingskader maakte de bijgebouwenregeling mede deel uit. Aangezien ook overigens niet is gebleken van strijdigheid als bedoeld in artikel 44 van de Woningwet, konden appellanten sub 2 geen andere beslissing nemen dan het ongegrond verklaren van het bezwaarschrift van C en het handhaven van de verleende bouwvergunning.
2.8. De rechtbank had het beroep tegen de in bezwaar gehandhaafde bouwvergunning daarom ongegrond moeten verklaren.
2.9. De hoger beroepen zijn gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd.
2.10. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen de beslissing op bezwaar alsnog ongegrond verklaren.
(…)
Commentaar
1. Deze uitspraak is de naamgever van wat bekend staat onder de Tegelen-jurisprudentie. In de aan deze uitspraak ten grondslag liggende casus was bij besluit van 17 november 1997 door het college van burgemeester en wethouders van de (voormalige) gemeente Tegelen[1] (‘B&W’) een bouwvergunning verleend voor het oprichten van een kelder op het perceel Sequoiahof 6 in Steyl (onderdeel van de toenmalige gemeente Tegelen). Het hiertegen gerichte bezwaar was door B&W op 11 februari 1998 ongegrond verklaard. Zowel ten tijde van het primaire besluit als ten tijde van de beslissing op bezwaar heeft B&W het bouwplan getoetst aan het in werking zijnde, maar niet onherroepelijke bestemmingsplan ’Steyl-Sequoiahof’.
2. Destijds was de Wet op de Ruimtelijke Ordening (WRO) van toepassing. Op basis hiervan was de procedure voor bestemmingsplannen - kort gezegd - als volgt geregeld. Een bestemmingsplan werd vastgesteld door de gemeenteraad. Vervolgens moest het vastgestelde plan ter goedkeuring worden voorgelegd aan gedeputeerde staten. Indien het plan werd goedgekeurd trad het besluit tot goedkeuring - en daarmee het bestemmingsplan - in werking met ingang van de dag na die waarop de beroepstermijn afliep.[2] Het instellen van beroep tegen het goedkeuringsbesluit had geen schorsende werking. Indien evenwel binnen de beroepstermijn een verzoek om voorlopige voorziening (schorsing) werd ingediend, trad het bestemmingsplan niet in werking voordat op dat verzoek door de Voorzitter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: ‘Afdeling’) was beslist.[3]
3. Het bestemmingsplan ‘Steyl-Sequoiahof’ is door het college van gedeputeerde staten van Limburg goedgekeurd bij besluit van 22 juli 1997. Er was binnen de beroepstermijn geen verzoek om schorsing van het goedkeuringsbesluit ingediend, waardoor het bestemmingsplan in werking was getreden en gold ten tijde van zowel het besluit in primo als de beslissing op bezwaar. Het vergunde bouwplan was met het bestemmingsplan in overeenstemming, met name door de in het plan opgenomen bijgebouwenregeling.
4. Tegen de beslissing op bezwaar is beroep ingesteld. Gedurende de beroepsprocedure is het besluit tot goedkeuring van het bestemmingsplan ‘Steyl-Sequoiahof’ door de Afdeling deels vernietigd.[4] De Afdeling heeft voorts zelf in de zaak voorzien door aan de bijgebouwenregeling goedkeuring te onthouden.
5. Het bouwplan was niet in overeenstemming met het bestemmingsplan zoals dit door de uitspraak van de Afdeling van 3 november 1998 (dus na de gedeeltelijke vernietiging) is komen te luiden. Om die reden heeft de rechtbank Roermond de beslissing op bezwaar, strekkende tot handhaving van de bouwvergunning, vernietigd.[5] Daartoe heeft de rechtbank overwogen, dat uit art. 8:72 lid 2 Awb en de daarop betrekking hebbende wetsgeschiedenis moet worden afgeleid, dat de vernietiging van een besluit door de bestuursrechter tot gevolg heeft dat het besluit geacht moet worden nooit te hebben bestaan en dat de daaraan verbonden rechtsgevolgen met terugwerkende kracht ongedaan worden gemaakt. Het bestemmingsplan ‘Steyl-Sequoiahof’ werd derhalve geacht zonder de bijgebouwenregeling te zijn vastgesteld.
6. Tegen de rechtbankuitspraak is hoger beroep ingesteld door de aanvrager van de bouwvergunning en door B&W. En met succes. De Afdeling is namelijk van oordeel dat B&W bij het nemen van de beslissing op bezwaar het bouwplan terecht heeft getoetst aan het op dat moment in werking zijnde bestemmingsplan ’Steyl-Sequoiahof’. Hierbij acht de Afdeling het volgende van belang.
7. De hoofdregel is dat bij de vernietiging van een besluit door een rechter de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit ongedaan worden gemaakt met terugwerkende kracht tot het tijdstip waarop het besluit werd genomen.[6] Dit zou in het kader van de vernietiging van een goedkeuringsbesluit betekenen dat - achteraf bezien - het nieuwe bestemmingsplan niet van kracht is geworden, maar het oude plan is blijven gelden. Voor zover een bouwvergunning nog niet onherroepelijk was zou dan achteraf vastgesteld moeten worden dat het bouwplan niet aan het nieuwe (in werking zijnde) bestemmingsplan, maar aan het oude bestemmingsplan had moeten worden getoetst.[7] Dit gevolg van de toepassing van de hoofdregel stuit evenwel volgens de Afdeling op bezwaren. In dit verband wordt in de eerste plaats gewezen op het limitatief-imperatieve stelsel van art. 44 Woningwet (oud). Gelet op dit stelsel stond het het college tot aan het moment van de vernietiging van het bestemmingsplan niet vrij om anders dan op basis van het nieuwe (in werking zijnde) bestemmingsplan te beslissen. Een ander bezwaar is volgens de Afdeling dat in de tussenperiode onzekerheid zou bestaan over de toepasselijkheid van de in het oude en/of nieuwe bestemmingsplan vervatte gebruiks- en aanlegvoorschriften, die algemeen verbindend zijn en waarvan de overtreding met straf en bestuurlijke sancties wordt bedreigd. Volgens de Afdeling leidt dit alles tot een rechtsonzekere situatie die niet als zodanig door de wetgever kan zijn beoogd. De wetgever is er bij de invoering van de bepaling dat een bestemmingsplan in beginsel in werking treedt zodra de beroepstermijn tegen het goedkeuringsbesluit is verstreken kennelijk aan voorbij gegaan, dat dit verandering kan brengen in het toetsingskader voor bouwaanvragen en bovendien algemeen verbindende gebruiks- en aanlegregimes kan invoeren of wijzigen. De Afdeling concludeert dat een redelijke wetstoepassing met zich brengt dat aan de vernietiging van het goedkeuringsbesluit door de Afdeling geen terugwerkende kracht kan worden toegekend. Er wordt derhalve een uitzondering gemaakt op de in art. 8:72 lid 2 Awb vervatte hoofdregel.
8. Vraag is vervolgens wat dit in het concrete geval betekent. Ook dat legt de Afdeling in deze uitspraak uit. In de periode tussen de inwerkingtreding van het nieuwe bestemmingsplan en de vernietiging van de goedkeuring daarvan, vormde in beginsel het nieuwe plan het toetsingskader voor de beslissing op een aanvraag om een bouwvergunning. Bij de beslissing op bezwaar moest vervolgens het alsdan geldende recht worden toegepast. Indien het goedkeuringsbesluit op dat moment was vernietigd, dan moest (alsnog) aan het oude plan worden getoetst. De rechtszekerheid van de aanvrager strekt volgens de Afdeling niet zover dat een op basis van het nieuwe plan aangevraagde en verleende bouwvergunning in bezwaar niet alsnog aan het oude plan zou mogen worden getoetst. Indien op het moment van het nemen van de beslissing op bezwaar het goedkeuringsbesluit evenwel nog niet was vernietigd, dan moest worden getoetst aan het nieuwe (in werking zijnde) bestemmingsplan. In beroep en hoger beroep bij de bestuursrechter kon daarop vervolgens niet worden teruggekomen.
9. Naast de hiervoor besproken rechtszekerheid voor de aanvrager van de bouwvergunning en de voorspelbaarheid van het toepasselijke recht voor het bestuursorgaan, heeft de Afdeling (vanzelfsprekend) ook oog voor belanghebbenden die tegen de bouwvergunning willen opkomen. De Afdeling overweegt in dit verband dat indien een belanghebbende tegelijk met de indiening van een bezwaarschrift tegen de bouwvergunning een verzoek om schorsing van het bestemmingsplan indient bij de voorzitter van de Afdeling, het in de rede ligt dat niet op het bezwaar zal worden beslist voordat de voorzitter zich over de schorsing heeft uitgesproken. Het peilmoment voor het toepasselijke recht kan niet worden gelegd op een vroeger tijdstip dan dat waarop de voorzitter over de schorsing van het goedkeuringsbesluit heeft beslist. Indien het bestemmingsplan wordt geschorst, dan geldt bij de beslissing op bezwaar het oude plan als toetsingskader. Indien de beslissing op bezwaar reeds is genomen dan zal de bestuursrechter in dit geval – anders dan in het algemeen - toch aan het oude plan moeten toetsen.
10. Nu het bestemmingsplan ‘Steyl-Sequoiahof’ met de bijgebouwenregeling ten tijde van de beslissing op bezwaar niet was geschorst, is bij het nemen van die beslissing - op 11 februari 1998 en dus vóór de uitspraak van de Afdeling van 3 november 1998 - terecht getoetst aan het bestemmingsplan zoals dit door de gemeenteraad was vastgesteld. Van dit toetsingskader maakte de bijgebouwenregeling mede deel uit. B&W hebben de bouwvergunning volgens de Afdeling dan ook met recht verleend en de rechtbank had het beroep tegen de beslissing op bezwaar ongegrond moeten verklaren.
11. De in de Tegelen-uitspraak gevolgde redeneerlijn is nadien vaak herhaald en ook na de inwerkingtreding van de Wro[8] en de Wabo[9] gecontinueerd.[10] In dit verband zij opgemerkt dat met de inwerkingtreding van de Wro een vastgesteld bestemmingsplan geen goedkeuring van gedeputeerde staten meer behoefde. Een bestemmingsplan trad in beginsel in werking met ingang van de dag na die waarop de beroepstermijn tegen het vastgestelde plan afliep.[11] Dit maakte echter voor de redeneerlijn uit de Tegelen uitspraak geen verschil. De Afdeling heeft in dit verband expliciet geoordeeld dat ook met de inwerkingtreding van de Wro de gronden om tot de in de uitspraak Tegelen weergegeven benadering te komen onverminderd aanwezig blijven.[12]
12. De Afdeling heeft deTegelen-jurisprudentie doorgetrokken naar in het bestemmingsplan opgenomen gebruiks- en aanlegregimes[13]. Ook daarvoor geldt derhalve dat aan de vernietiging van een goedkeuringsbesluit geen terugwerkende kracht toekomt. Verder heeft de Afdeling geoordeeld dat de Tegelen-jurisprudentie evenzeer van toepassing is wanneer een omgevingsvergunning (voor bijvoorbeeld de activiteit bouwen) tot stand komt via de uniforme uitgebreide voorbereidingsprocedure van afd. 3:4 Awb en dus geen sprake is van een bezwaarprocedure zoals in de uitspraak ’Tegelen’ het geval was.[14] Toepassing van de ’Tegelen’-lijn ziet er in dat geval volgens de Afdeling als volgt uit. Indien het vastgestelde (in werking zijnde) plan als toetsingskader is gehanteerd bij het verlenen van een omgevingsvergunning die is voorbereid met afdeling 3.4 Awb, dient de rechtbank in beroep eveneens dat toetsingskader te hanteren. Indien belanghebbenden toetsing aan het nieuwe plan willen voorkomen dienen zij om schorsing van het plan te vragen voordat de omgevingsvergunning wordt verleend. Dat betekent dat zij om schorsing moeten verzoeken tegelijk met het instellen van het beroep tegen het plan of nadien naar aanleiding van de terinzagelegging van de ontwerp-omgevingsvergunning zolang het plan nog niet onherroepelijk is. Met een verzoek tot schorsing van het plan dat wordt ingediend nadat de omgevingsvergunning is verleend kan niet meer worden bereikt dat de omgevingsvergunning niet aan het plan moet worden getoetst.
13. Er zijn door de Afdeling verschillende verduidelijkingen en nuanceringen op de Tegelen-jurisprudentie aangebracht. De veruit belangrijkste is dat de Tegelenjurisprudentie alleen ziet op de situatie waarin het bevoegd gezag juridisch gehouden was om het bestreden besluit te nemen. Denk aan aanvragen om een bouw- of aanlegvergunning (voor de inwerkingtreding van de Wabo) of om een omgevingsvergunning voor de activiteit bouwen of een andere werkzaamheid (na de inwerkingtreding van de Wabo) waarbij de aangevraagde activiteit in overeenstemming was met het ten tijde van de besluitvorming vigerende bestemmingsplan. Gelet op het limitatief-imperatief stelsel moest zo’n vergunning worden verleend. Dat is de situatie zoals die in de Tegelen-uitspraak aan de orde was. Ook kan gedacht worden aan een casus waarin een handhavingsverzoek door B&W moest worden afgewezen omdat het desbetreffende gebruik niet in strijd was met het ten tijde van het besluit geldende bestemmingsplan. Dit volgt uit een uitspraak van de Afdeling van 16 maart 2011.[15] Daarin wordt zowel naar de Tegelen-uitspraak als naar een uitspraak van 21 april 2004[16] verwezen. Uit die uitspraken volgt dat het oordeel dat aan de vernietiging van een goedkeuringsbesluit geen terugwerkende kracht toekomt ook geldt voor de in het desbetreffende bestemmingsplan opgenomen gebruiksregimes. Zolang het bestemmingsplan in werking is, fungeert het als toetsingskader voor het te nemen besluit op bezwaar, aldus de Afdeling. Indien het besluit op bezwaar onder vigeur van het nieuwe plan is genomen, zal daarop in beroep en hoger beroep bij de bestuursrechter niet kunnen worden teruggekomen.
14. Zodra er sprake was van beleidsruimte en in het verlengde daarvan een nader afwegingsmoment voor het bevoegd gezag om een aangevraagde vergunning al dan niet te verlenen, bleef de regel uit art. 8:72 lid 2 Awb onverminderd van toepassing en was er dus geen ruimte voor toepassing van de lijn uit de Tegelen-uitspraak. Dat blijkt uit een uitspraak van de Afdeling over een omgevingsvergunning bouwen die is verleend onder toepassing van een binnenplanse afwijkingsbevoegdheid.[17] De Afdeling overwoog dat het bevoegd gezag niet gehouden was de omgevingsvergunning te verlenen. Dat vormde een essentieel verschil met de Tegelen-casus waarin er wel een verplichting voor het bevoegd gezag was om de (bouw)vergunning te verlenen. De Afdeling benadrukte dat het verplichtende karakter de uitzondering op art. 8:72 lid 2 Awb rechtvaardigde. In het verlengde daarvan overwoog zij: “Indien het vernietigde bestemmingsplan de desbetreffende activiteit echter niet toestond, maar daarvoor - zoals hier - een omgevingsvergunning voor afwijking van het bestemmingsplan nodig was, strekt de rechtszekerheid van de aanvrager naar het oordeel van de Afdeling niet zover dat ook in dat geval een uitzondering gemaakt moet worden op die hoofdregel”.[18] Dit had tot gevolg dat de vernietiging van het desbetreffende bestemmingsplan ook doorwerkte in de beroepsprocedure ter zake van de verleende bouwvergunning. Hoewel dat plan van kracht was ten tijde van de onder toepassing van de afwijkingsbevoegdheid verleende bouwvergunningverlening en de beslissing op bezwaar, was dat niet meer het geval ten tijde van de afdoening van het ingestelde beroep tegen de in bezwaar gehandhaafde bouwvergunning. De vernietiging van het bestemmingsplan maakte, vanwege de toepasselijkheid van art. 8:72 lid 2 Awb, dat de rechtsgevolgen van dat plan met terugwerkende kracht ongedaan werden gemaakt en dat de bouwvergunning derhalve niet op basis van dat plan had kunnen worden verleend.
15. Op grond van art. 3.1.2 lid 2 sub a Besluit ruimtelijke ordening (‘Bro’) kon een bestemmingsplan regels bevatten waarvan de uitleg bij de uitoefening van een daarbij aangegeven bevoegdheid afhankelijk wordt gesteld van beleidsregels (in dit kader werd gesproken over open normen). Art. 7c lid 6 van het Besluit uitvoering Crisis- en herstelwet (‘BuChw’) voorzag in dezelfde mogelijkheid (voor bestemmingsplannen met een verbrede reikwijdte). Beide bepalingen hadden (uitsluitend) betrekking op het uitoefenen van een bevoegdheid, zoals het nemen van een beslissing op de aanvraag om een omgevingsvergunning voor de activiteit bouwen of een aanlegactiviteit. Bij de uitoefening van die bevoegdheid was er sprake van een nader afwegingsmoment waarbij op grond van de op de open norm betrekking hebbende beleidsregels moest worden bepaald of de aangevraagde vergunning kon worden verleend. Van die beleidsregels kon – naar zijn aard – gemotiveerd worden afgeweken. Er zijn bestemmingsplannen tot stand gebracht met open normen en daarbij behorende beleidsregels. Dat heeft geleid tot belangwekkende jurisprudentie.[19] Er is echter geen uitspraak gedaan over de vraag of de Tegelen-jurisprudentie ook van toepassing was op een verleende omgevingsvergunning waarbij is getoetst aan de open norm en de daarbij behorende beleidsregels. De uitkomst van zo’n uitspraak had zich niet makkelijk laten voorspellen. Het hanteren van een open norm met bijbehorend beleid deed geen afbreuk aan het aan het imperatief-limitatieve stelsel. Een aanvraag om een omgevingsvergunning die paste binnen de op de open norm gebaseerde beleidsregels moest door het bevoegd gezag worden verleend. Ik kan mij voorstellen dat de bestuursrechter de Tegelen-jurisprudentie op een dergelijke omgevingsvergunning van toepassing had geacht. Die verwachting geldt niet voor een aanvraag om een omgevingsvergunning die niet paste binnen de beleidsregels maar werd verleend onder toepassing van de in art. 4:84 Awb neergelegde inherente afwijkingsbevoegdheid. Het al dan niet toepassen van die bevoegdheid impliceert een keuzevrijheid voor het bevoegd gezag om de omgevingsvergunning wel of niet te verlenen. Een dergelijke inhoudelijk afwegingsmoment maakt dat er niet (zonder meer) een verplichting voor het bevoegd gezag bestond om de omgevingsvergunning te verlenen. Dat gegeven zou zich waarschijnlijk hebben verzet om de Tegelen-jurisprudentie op een onder toepassing van de inherente afwijkingsbevoegdheid verleende omgevingsvergunning van toepassing te verklaren.
16. De Afdeling heeft duidelijk gemaakt dat de Tegelen-jurisprudentie niet zag op besluiten die hun bevoegdheidsgrondslag vonden in het bestemmingsplan, zoals wijzigings- en uitwerkingsplannen. Als de bevoegheidsgrondslag in het moeder(bestemmings)plan werd vernietigd, werd die bevoegdheid geacht nooit te hebben bestaan en werden daarop gebaseerde uitwerkings- en wijzigingsplannen geacht geen rechtskracht meer te hebben.[20] Overigens was de Tegelenjurisprudentie wel weer van toepassing op de situatie waarin bijvoorbeeld een bouwvergunning of een omgevingsvergunning voor de activiteit bouwen vanwege het imperatief-limitatieve stelsel was verleend op grond van een wijzigingsplan dat ook ten tijde van de beslissing op bezwaar van kracht was. Als het wijzigingsplan nadien werd vernietigd, had dat geen consequenties voor de in beroep aangevochten omgevingsvergunning. Dat plan bleef in (hoger) beroep het toetsingskader voor de omgevingsvergunning.[21]
Omgevingswet
17. Hierna ga ik in op de vraag of de Tegelen-jurisprudentie ook relevant is voor op grond van een niet onherroepelijk omgevingsplan verleende omgevingsvergunning. Ik spreek in het navolgende gemakshalve over omgevingsplannen, waar het eigenlijk steeds handelt over wijzigingen van omgevingsplannen.
18. In een omgevingsplan kan de gemeenteraad beslissen of het een activiteit bij recht wil toestaan dan wel of daarvoor in het omgevingsplan wordt voorzien in een vergunningplicht voor een binnenplanse omgevingsplanactiviteit (hierna duid ik de binnenplanse omgevingsplanactiviteit aan als ‘OPA’).[22] Een vergunningplicht kan zowel betrekking hebben op een bouwwerk als op andersoortig gebruik danwel op een combinatie daarvan. In het omgevingsplan moeten de beoordelingsregels worden opgenomen aan de hand waarvan moet worden beslist op een aanvraag om een OPA.[23] Als de beoordelingsregels uitwijzen dat er geen reden is om een aangevraagde vergunning voor een OPA te verlenen, dan moet die worden ingewilligd.[24] Er geldt derhalve een limitatief-imperatief stelsel.[25]
19. Als in het kader van de aanvraag om een OPA-vergunning evident is dat die op grond van de beoordelingsregels moet worden verleend, in die zin dat de beoordelingsregels geen enkele beslisruimte aan het bevoegd gezag laten, dan zie ik geen reden waarom de bestuursrechter anders zou oordelen dan onder het oude recht. Dat wil zeggen dat de bestuursrechter de Tegelen-jurisprudentie naar verwachting zal toepassen op een op basis van een niet onherroepelijk omgevingsplan verleende OPA-vergunning. Als het omgevingsplan van kracht was ten tijde van de OPA-vergunningverlening en de beslissing op bezwaar[26] en het omgevingsplan tijdens het (hoger) beroep tegen de beslissing op bezwaar wordt vernietigd, dan impliceert de Tegelen-jurisprudentie dat het vernietigde omgevingsplan toch het toetsingskader voor de vergunning blijft.
20. Ingevolge de Tegelen-jurisprudentie zal rekening moeten worden gehouden met de rechtszekerheid van belanghebbenden die zich wensen te verzetten tegen een op basis van een niet onherroepelijk omgevingsplan verleende OPA-vergunning. De vergunningverlening zal in de regel via de reguliere procedure verlopen. Een bezwaarde belanghebbende zal zorg moeten dragen dat het omgevingsplan, dat vier weken nadat het bekend is gemaakt in werking treedt[27], wordt geschorst voordat de beslissing op bezwaar wordt genomen. Als de belanghebbende uiterlijk tegelijk met het indienen van bezwaar tegen de OPA-vergunning een verzoek bij de voorzieningenrechter van de Afdeling indient om het omgevingsplan te schorsen, dan volgt uit de Tegelen-uitspraak dat de beslissing op bezwaar zal worden aangehouden totdat op het schorsingsverzoek is beslist.
21. Ik verwacht dat de Tegelen-jurisprudentie ook relevant blijft voor situaties waarin in een omgevingsplan bij recht activiteiten zijn toegestaan. Als een dergelijke activiteit in overeenstemming met een nog niet onherroepelijk, maar wel in werking getreden, omgevingsplan wordt uitgevoerd en een derde om handhaving verzoekt, dan zullen B&W niet anders kunnen dat dat verzoek afwijzen. Als het omgevingsplan ook nog geldt ten tijde van de beslissing op bezwaar en tegen die beslissing beroep wordt ingesteld, dan zal een eventuele vernietiging van het omgevingsplan geen gevolgen hebben. In (hoger) beroep zal de bestuursrechter uit blijven gaan van het vernietigde omgevingsplan voor de vraag of B&W inderdaad terecht van handhaving hebben afgezien.
22. Onduidelijkheid bestaat er over de vraag of de Tegelen-jurisprudentie zal worden toegepast als het bevoegd gezag beslisruimte heeft binnen de kaders van het limitatief-imperatief stelsel.[28] In de parlementaire geschiedenis bij art. 8.0a Bkl wordt over de beoordelingsruimte het volgende opgemerkt: “De aanvraag wordt alleen (limitatief) beoordeeld op basis van de beoordelingsregels in het omgevingsplan. Als de vergunning op grond van die regels niet kan worden geweigerd, moet (imperatief) de vergunning worden verleend. De beoordelingsregels kunnen een redactie hebben in de vorm van een weigeringsgrond of verleningsgrond. Ook kunnen de beoordelingsregels in meer of mindere mate beslissingsruimte geven aan het bevoegd gezag. Naar mate de beslissingsruimte van die regels groter is, beperkt dat overigens het imperatieve karakter en ontstaat binnen de beoordelingsregels de ruimte voor een afweging per afzonderlijke omgevingsplanactiviteit”.[29] Indien de beoordelingsruimte verder gaat dat het interpreteren van een voor meerdere uitleg vatbare begrippen, zoals wat bijvoorbeeld verstaan moet worden onder ‘begane grond’ of een ‘volwaardig agrarisch bedrijf’, dan kan ik mij voorstellen dat de beslisruimte van B&W door de bestuursrechter maakt dat de uitkomst van de aanvraag om een OPA onzeker is zodat zich dat tegen de toepassing van de Tegelen-jurisprudentie verzet. Ik denk daarbij aan het door Nijmeijer genoemde voorbeeld van een bepaling in de beoordelingsregels ingevolge waarvan kamerbewoning is toegestaan als er geen sprake is van een onaanvaardbare negatieve inbreuk op het woon- en leefklimaat in de omgeving.[30]
23. In een omgevingsplan kan worden voorzien in een OPA-vergunningplicht waarbij in de beoordelingsregels sprake is van een open norm. Daarbij wordt dan een koppeling aangebracht met ‘wetsinterpreterende’ beleidsregels.[31] Dit is vergelijkbaar met de open norm en daaraan verbonden beleidsregels op grond van het toenmalige art. 3.1.2 lid 2 sub a Bro en art. 7c lid 6 van het BuChw. In lijn met wat ik daarover opgemerkte, stel ik voorop dat een aanvraag om een OPA-vergunning die past binnen de op de open norm gebaseerde beleidsregels, op basis van het imperatief-limitatieve stelsel moet worden verleend. Het is goed voor te stellen dat de bestuursrechter de Tegelen-jurisprudentie op een dergelijke OPA-vergunning van toepassing acht. Voor een aanvraag om een OPA-vergunning die niet paste binnen de beleidsregels maar is verleend onder toepassing van de in art. 4:84 Awb neergelegde inherente afwijkingsbevoegdheid, ligt dat anders. Het bevoegd gezag kan die bevoegdheid toepassen hetgeen een keuzevrijheid impliceert. Bij een dergelijke inhoudelijk afwegingsmoment lijkt het mij niet waarschijnlijk dat de Tegelen-jurisprudentie wordt toegepast.
Overgangssituatie: bruidsschat en Tegelen-jurisprudentie
24. Bestemmingsplannen waarvan het ontwerp voor de inwerkingtreding van de Omgevingswet ter inzage is gelegd en na dat moment in werking zijn getreden, maken deel uit van het tijdelijke deel van het omgevingsplan. Het is mogelijk dat het betreffende bestemmingsplan in een beroepsprocedure wordt vernietigd.[32]
25. De Tegelen-jurisprudentie lijkt mij ook relevant voor een OPA-vergunning die is verleend op basis van een van het tijdelijke deel van het omgevingsplan deel uitmakend niet onherroepelijk bestemmingsplan, zeker voor zover B&W geen beslisruimte hadden. Maar er zijn enkele bijzonderheden, mede vanwege de bruidsschat.
26. De Omgevingswet bevat geen grondslag voor B&W om een omgevingsplan te wijzigen of uit te werken.[33] Wijzigingsbevoegdheden en uitwerkingsplichten in bestemmingsplannen die deel zijn geworden van het tijdelijke deel van het omgevingsplan, kunnen vanwege het ontbreken van die grondslag niet meer worden geëffectueerd. Toch blijven onbenutte wijzigingsbevoegdheden en uitwerkingsverplichtingen in de overgangsperiode[34] voor het omgevingsplan relevant. In het tijdelijk deel van het omgevingsplan zijn middels de bruidsschat namelijk regels opgenomen die erin voorzien dat een OPA-vergunning ook verleend kan worden als de aanvraag in strijd is met het omgevingsplan, maar past binnen de wijzigingsbevoegdheden of uitwerkingsplichten uit het tijdelijk deel van dat omgevingsplan.[35] B&W hebben op grond van dit artikel beleidsruimte bij het al dan niet verlenen van de OPA. Ook als de aanvraag om de OPA-vergunning niet in strijd is met de wijzigings- of uitwerkingsregels moet het bouwplan voldoen aan het criterium van een evenwichtige toedeling van functies aan locaties en aan overige relevante instructieregels van rijks- en provinciewege. Gelet hierop zal de Tegelen-jurisprudentie naar ik vermoed geen betrekking hebben op OPA-vergunningen die zijn verleend onder toepassing van de wijzigings- of uitwerkingsregels in een nog niet onherroepelijk bestemmingsplan dat deel uitmaakt van het omgevingsplan.
27. In de van het tijdelijke deel van het omgevingsplan deel uitmakende bestemmingsplannen kunnen binnenplanse afwijkingsmogelijkheden zijn opgenomen. Onder de Wabo en de WRO gold dat de bevoegdheid om een omgevingsvergunning onder toepassing van de binnenplanse afwijkingsbevoegdheid ter verlenen, alleen mogelijk was als de activiteit (onder meer) niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Onder de Omgevingswet vindt bij een aanvraag om een OPA nimmer geen toets plaats aan het criterium ‘evenwichtige toedeling van functies aan locaties’ (waarin het voormalige criterium van een goede ruimtelijke ordening is opgegaan). Uit art. 22.281 van de bruidsschat vloeit echter voort dat er in de overgangssituatie een uitzondering bestaat voor een OPA-vergunning die wordt verleend op basis van een binnenplanse afwijkingsmogelijkheid in een van het omgevingsplan deel uitmakend bestemmingsplan. Daarvoor geldt dat die alleen kan worden verleend als er sprake is van een evenwichtige toedeling van functies aan de desbetreffende locatie. Dit is bevestigt in een uitspraak van de Afdeling[36], waarin de Afdeling ook heeft geoordeeld dat het al dan niet toepassen van de binnenplanse afwijkingsmogelijkheid een bevoegdheid van B&W is waarbij er beleidsvrijheid is.[37] Dit is dus niet anders dan onder vigeur van de Wabo en de WRO.[38] De Afdeling heeft op basis van die wetgeving over een omgevingsvergunning bouwen die was verleend onder toepassing van een binnenplanse afwijkingsbevoegdheid overwogen dat B&W niet gehouden waren de omgevingsvergunning te verlenen. Om die reden zag de Tegelen-jurisprudentie niet op een dergelijke vergunning.[39] Dat zal niet anders zijn wanneer op grond van een niet onherroepelijk bestemmingsplan dat deel uitmaakt van het tijdelijke deel van het omgevingsplan een OPA-vergunning wordt verleend onder toepassing van een binnenplanse afwijkingsmogelijkheid.
Jurisprudentie
28. Op het moment van het schrijven van deze bijdrage was er welgeteld één uitspraak waarin de Omgevingswet in verband wordt gebracht met de Tegelenjurisprudentie. Het betreft een uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Oost-Brabant.[40] Daarin komt de Tegelen-jurisprudentie zijdelings aan de orde in het kader van een verzoek tot schorsing van een OPA-vergunning die op grond van het imperatief-limitatieve stelsel op basis van een nog niet onherroepelijk maar wel in werking getreden bestemmingsplan moest worden verleend. Tegelijk met het ingediende bezwaar tegen de verleende OPA-vergunning werd de voorzieningenrechter van de rechtbank verzocht om vergunning te schorsen. Een verzoek tot schorsing van het bestemmingsplan was door de voorzieningenrechter van de Afdeling afgewezen.[41] De voorzieningenrechter van de rechtbank overweegt op grondslag van de door verzoeker ingediende gronden dat er op basis van de Tegelen-jurisprudentie geen verplichting voor B&W bestond om het besluit in primo aan te houden totdat de voorzieningenrechter van de Afdeling op het verzoek tot schorsing van het bestemmingsplan had beslist.[42] Uit het feit dat de voorzieningenrechter niet overweegt dat de Tegelen-jurisprudentie geen relevantie heeft voor een OPA-vergunning, zou heel voorzichtig kunnen worden afgeleid dat de voorzieningenrechter die jurisprudentie ook relevant acht voor een dergelijke vergunning.
[1] Thans onderdeel van de gemeente Venlo.
[2] Art. 28 lid 7 WRO (oud). Vóór 3 april 2000 was dit opgenomen in art. 28 lid 8 WRO (oud).
[3] Dit volgde uit art. 56b lid 1 WRO (oud).
[4] ABRvS 3 november 1998, nr. E01.97.0546.
[5] Rb. Roermond 4 januari 1999, 981300 WW44 K1.
[6] Deze hoofdregel volgt uit art. 8:72 lid 2 Awb.
[7] In de tussentijd verleende bouwvergunningen die onherroepelijk zijn, worden volgens de Afdeling niet van rechtswege ongeldig omdat zij niet als rechtsgevolg van het vernietigde goedkeuringsbesluit zijn aan te merken.
[8] Wro staat voor de Wet ruimtelijke ordening (Wro) die op 1 juli 2008 in werking is getreden. De Wro verving de Wet op de Ruimtelijke Ordening (WRO) die vanaf 1 augustus 1965 van kracht was geweest. Met de inwerkingtreding van de Omgevingswet is de Wro komen te vervallen.
[9] De Wabo (Wet algemene bepalingen omgevingsrecht) is op 1 oktober 2010 in werking getreden en had veel gevolgen voor onder meer het ruimtelijk bestuursrecht in verband waarmee de Wro aanpassingen onderging. Met de inwerkingtreding van de Omgevingswet is de Wabo komen te vervallen.
[10] Zie o.a. ABRvS 22 december 2004, ECLI:NL:RVS:2004:AR8013 (r.o. 2.4 e.v.), ABRvS 12 januari 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BP0510, Vzr. ABRvS 31 juli 2024, ECLI:NL:RVS:2024:3076 (r.o. 2.1.1).
[11] Art. 3.8 lid 5 Wro.
[12] ABRvS 12 januari 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BP0510.
[13] Zie o.a. ABRvS 16 maart 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BP7792 (r.o. 2.2.1) en ABRvS 8 april 2015, ECLI:NL:RVS:2015:1131 (r.o. 3.2 en 3.4).
[14] Vzr. ABRvS 10 september 2014, ECLI:NL:RVS:2014:3435 (r.o. 5).
[15] ABRvS 16 maart 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BP7792 (r.o. 2.2.1).
[16] ABRvS 21 april 2004, ECLI:NL:RVS:2004:AO7948.
[17] ABRvS 21 januari 2015, ECLI:NL:RVS:2015:92.
[18] R.o. 6.2. In zijn annotatie bij deze uitspraak merkt Nijmeijer terecht op dat het oordeel van de Afdeling ook aansluit bij de hierna nog te bespreken uitspraak ABRvS 30 november 2005, ECLI:NL:RVS:AU7172. Net als bij de bevoegdheid tot het vaststellen van een uitwerkingsplan, is de bevoegdheid om bij omgevingsvergunning van het het bestemmingsplan af te wijken een in het bestemmingsplan geattribueerde bevoegdheid. Vernietiging van de desbetreffende planregel maakt dat de geattribueerde bevoegdheid nooit heeft bestaan. Zie randnummer 1 van de annotatie van Nijmeijer in AB 2015/65.
[19] De voornaamste uitspraak is die over het Maastrichtse bestemmingsplan (met verbrede reikwijdte) “Retailpark- Belvédère” ( ABRvS 19 augustus 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2004). De Afdeling heeft daarin geoordeeld dat open normen in het bestemmingsplan concreet en objectief begrensd moeten zijn.
[20] Zie ABRvS 30 november 2005, ECLI:NL:RVSL2005:AU7172. Overigens was in deze zaak de WRO van toepassing. Dat betekende dat een wijzigingsplan door GS diende te worden goedgekeurd en dat het goedkeuringsbesluit van GS het besluit was waartegen rechtsbescherming openstond. Deze uitspraak ziet op het door GS genomen besluit tot goedkeuring van het wijzigingsplan.
[21] Zie ABRvS 17 juli 2002, ECLI:NL:RVS:2002:AE5425 (r.o. 2.2).
[22] Art. 4.4 lid 2 Ow. Die vergunning wordt ook wel aangeduid als de ruimtelijke omgevingsplanactiviteit of, wanneer het om een bouwwerk gaat, om de omgevingsplanactiviteit bouwwerken.
[23] Op grond van art. 5.18 lid 1 Ow in samenhang bezien met art. 5.1 lid 1 sub a Ow en art. 5.21 lid 1 en lid 2 sub a Ow alsmede art. 8.0a lid 1 Bkl. De OPA voor een bouwwerk moet worden onderscheiden van de technische bouwactiviteit waarvoor ook een omgevingsvergunning vereist kan zijn. De technische bouwactiviteit ziet uitsluitend op de technische aspecten van het bouwwerk. Zie art. 5.18 jo. art. 5.20 Ow jo. afd. 8.3 Bkl. De technische aspecten betreffen onder meer de (constructieve) veiligheid, de gezondheid, de duurzaamheid en de bruikbaarheid. Het omgevingsplan vormt geen toetsingskader voor een aanvraag om een omgevingsvergunning voor een bouwtechnische activiteit. Derhalve is de Tegelen-jurisprudentie voor die vergunningverlening niet relevant.
[24] Art. 8.0a lid 1 Bkl en art. 5.21 lid 2 sub a Ow.
[25] In Kamerstukken II, 2017-2018, 34 986, nr. 3 (MvT), p. 65, wordt het als volgt verwoord: “Als een vergunning wordt gevraagd voor een omgevingsplanactiviteit zal het bevoegd gezag eerst nagaan of de activiteit met toepassing van binnenplanse beoordelingsregels kan worden vergund. Wanneer de vergunning op grond van deze beoordelingsregels niet kan worden geweigerd, moet de vergunning worden verleend. Deze kant van het stelsel werkt limitatief-imperatief. Buiten het gelimiteerde stelsel van beoordelingsregels in het omgevingsplan, kunnen geen andere gronden worden aangevoerd om de vergunning te weigeren. Wanneer de aangevraagde activiteit op grond van de binnenplanse beoordelingsregels (al dan niet onder het stellen van aan de vergunning te verbinden voorschriften) aanvaardbaar is te achten, moet (imperatief) de vergunning worden verleend”. Zie over het
[26] De OPA-vergunning komt in de regel via de reguliere procedure tot stand (zie art. 16.62 Ow).
[27] Art. 16.78 lid 1 Ow. Overigens is het ingevolge deze bepaling mogelijk dat in het omgevingsplan een later tijdstip voor de inwerkingtreding wordt bepaald. Het instellen van beroep tegen het omgevingsplan heeft geen schorsende werking.
[28] Zie hierover A.G.A. Nijmeijer, Beoordelingsregels en bestuurlijke beslisruimte: de eerste uitspraken, TBR 2024/152, par. 2.2.
[29] Stb. 2020, 400, p. 1611.
[30] A.G.A. Nijmeijer, Beoordelingsregels en bestuurlijke beslisruimte: de eerste uitspraken, TBR 2024/152, p. 1122.
[31] In de Omgevingswet is geen specifieke grondslag opgenomen voor het opnemen van open normen in omgevingsplannen. Een dergelijke grondslag werd niet nodig geacht omdat het werken met open normen en beleidsregels inherent verbonden is aan de bevoegdheid om algemeen verbindende voorschriften te stellen. Zie o.a. NvT bij het Omgevingsbesluit, Stb. 2018, 290 en Kamerstukken II 2014/2015, 33962, nr. 12, p. 218. Zie hierover o.a. A.G.A. Nijmeijer, De bestemmingsplanactiviteit als experimentele voorloper van het omgevingsplan: de schijnflexibiliteit van een ‘uitnodigende’ planregeling, TBR 2017/113, p. 741-745, D. Korsse, Onzekerheid over rechtszekerheid; De veranderende verhouding tussen plan en vergunning onder de Omgevingswet, in: P.J. Huisman, A.R. Neerhof en F.J. van Ommeren [red.], Verwant met verband: Ruimte, Recht en Wetenschap, ’s-Gravenhage 2019, p. 435, A.G.A. Nijmeijer, Plannen met beleid, TBR 2019/46, p. 298-305 en S. Özdemir en A.R. Neerhof, Het omgevingsplan: misschien toch niet zo flexibel, gebruiksvriendelijk en uitnodigend als beoogd, TBR 2025/26, p. 199-200.
[32] Zie Ch.W. Backes, H.A.J. Gierveld, A.G.A. Nijmeijer, H.R.M.W. van Rijswick, Handboek Omgevingswet, Den Haag 2024, pp. 806-808.
[33] Ter vervanging van de wijzigingsbevoegdheid en uitwerkingsverplichting kent de Omgevingswet in artikel 2.8 Omgevingswet een algemene regeling waarmee de gemeenteraad de bevoegdheid tot het vaststellen van delen van het omgevingsplan aan het college van burgemeester en wethouders kan delegeren.
[34] Zoals bedoeld in art. 22.5 Ow.
[35] Dit is voor de OPA voor bouwwerken geregeld in art. 22.32 van de bruidsschat. Voor de OPA met betrekking tot andersoortige activiteiten volgt dat uit art. 22.282 van de bruidsschat.
[36] ABRvS 13 november 2024, ECLI:NL:RVS:2024:4624 (r.o. 14)
[37] R.o. 14.1.
[38] Zie over de binnenplanse beoordelingsregels in relatie tot de bruidsschat, A.G.A. Nijmeijer, Beoordelingsregels en bestuurlijke beslisruimte: de eerste uitspraken, TBR 2024/152, p. 1125-1126. Nijmeijer gaat onder meer in op de hiervoor genoemde uitspraak van de Afdeling d.d. 13 november 2024.
[39] ABRvS 21 januari 2015, ECLI:NL:RVS:2015:92.
[40] Vzr. rechtbank Oost-Brabant 19 februari 2025, ECLI:NL:RBOBR:2025:954.
[41] Vzr. ABRvS 27 januari 2025, ECLI:NL:RVS:2025:259.
[42] R.o. 6.2.