Annotatie ABRvS 23 juli 2025, ECLI:NL:RVS:2025:3438, M en R 2025/102
Essentie
Bij de vraag of een activiteit leidt tot belangrijke nadelige gevolgen (thans: aanzienlijke milieueffecten), en in het verlengde daarvan of er een MER moet worden opgesteld, komt het bevoegd gezag volgens de Afdeling beoordelingsruimte toe.
Samenvatting
De Afdeling stelt voorop dat een milieueffectrapport (hierna: MER) moet worden opgesteld als de voorgenomen activiteit leidt tot belangrijke nadelige gevolgen voor het milieu. De Afdeling volgt de rechtbank in haar oordeel dat het college op grond van de vormvrije MER-beoordelingsnotitie heeft mogen besluiten dat geen MER hoeft te worden opgesteld. De stichting heeft niet gemotiveerd waarom dat niet zo zou zijn. Daarbij betrekt de Afdeling dat het college bij die beoordeling beoordelingsruimte toekomt en dat de achtergrondgeurbelasting in de vormvrije MER-beoordelingsnotitie is betrokken.
Uitspraak
Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State d.d. 23 juli 2025, ECLI:NL:RVS:2025:3438, omgevingsvergunning nieuwe stal vleesvarkens, gemeente Gemert-Bakel
Annotatie T. Rötscheid en M.A.A. Soppe
1. Hoewel deze uitspraak verschillende interessante overwegingen bevat, gaan wij in deze noot enkel in op de door de procederende stichting aangevoerde mer-grief (r.o. 13 en 13.1). Meer specifiek betoogt de stichting dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat bij de voor de activiteit uitgevoerde mer-beoordeling de achtergrondgeurbelasting niet hoefde te worden betrokken (zie Rb. Oost-Brabant 12 januari 2022, ECLI:NL:RBOBR:2022:23, r.o. 12.3). De Afdeling gaat hier niet in mee en meent dat het college op grond van de vormvrije mer-beoordelingsnotitie heeft mogen besluiten dat er geen MER hoefde te worden opgesteld vanwege het ontbreken van belangrijke nadelige milieugevolgen. Daarbij betrekt de Afdeling dat het college bij die beoordeling beoordelingsruimte toekomt en dat de achtergrondgeurbelasting in de vormvrije mer-beoordelingsnotitie is betrokken.
2. De Afdeling spreekt in deze uitspraak nog over belangrijke nadelige gevolgen voor het milieu vanwege het toepasselijke recht, maar per 1 juli 2023 is dit gewijzigd in belangrijke gevolgen (zie art. VI, onderdelen Aa en Ab, van de Wet van 5 april 2023, houdende wijziging van enkele wetten van het Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat (Verzamelwet IenW 2021), Stb. 2023, 148). Met inwerkingtreding van de Omgevingswet (hierna: Ow) heeft de wetgever er kennelijk voor gekozen om nog explicieter aan te sluiten bij de mer-richtlijn. Sindsdien wordt namelijk niet meer gesproken over belangrijke milieugevolgen maar over aanzienlijke milieueffecten, waarmee woordelijk bij art. 2 mer-richtlijn wordt aangesloten. In het vervolg van deze noot sluiten wij aan bij de terminologie die onder de Ow wordt gehanteerd, en spreken wij derhalve van aanzienlijke milieueffecten.
3. Het bevoegd gezag heeft veel beslisruimte bij het nemen van een mer-beoordelingsbesluit. Oftewel bij het beantwoorden van de vraag of een project kan leiden tot aanzienlijke milieueffecten in verband waarmee het opstellen van een (project-)MER noodzakelijk is. In onze bijdrage ‘Jurisprudentie mer-beoordeling 2023’, M en R 2024/17 (par. 4) merkten wij op dat de Afdeling zich in haar jurisprudentie niet had uitgelaten of er bij mer-beoordelingsbesluiten sprake is van beoordelingsruimte of beleidsruimte. Wij hebben uitgesproken dat dat het onzes inziens in de richting van beleidsruimte zou gaan. Daarbij wezen wij erop dat de Afdeling expliciet accordeert dat het bevoegd gezag in gelijke casusposities zowel tot het wel als tot het niet opstellen van een MER kan besluiten (ABRvS 20 september 2023, ECLI:NL:RVS:2023:3555, r.o. 4.3). Wij waren en zijn ons ervan bewust dat dat een gewaagde uitspraak is. Het is immers voor de hand liggend om te spreken over beoordelingsruimte. Het bevoegd gezag dient ingevolge (thans) art. 11.11 lid 3 aanhef en sub a Ob aan de hand van de criteria opgenomen in bijlage III bij de mer-richtlijn te beoordelen of er aanzienlijke milieueffecten optreden. De term ‘aanzienlijk’ dwingt het bevoegd gezag wel tot een waardeoordeel. Zie over het onderscheid beoordelingsruimte en beleidsruimte onder meer uitgebreid H.D. van Wijk/W. Konijnenbelt & R.M. van Male, Hoofdstukken van bestuursrecht, Deventer: Wolters Kluwer 2014, p. 146-154.
4. Dat wij desalniettemin spraken over beleidsruimte, zo ook in (punt 8 van) onze recente annotatie bij Rb. Zeeland-West Brabant 7 april 2025, ECLI:NL:RBZWB:2025:2006, M en R 2025/83 en ABRvS 11 juni 2025, ECLI:NL:RVS:2025:2648, M en R 2025/88 is niet alleen ingegeven doordat de Afdeling de beslisruimte van het bevoegd gezag zo groot acht. Het is vooral ook ingegeven doordat (het) voorzorg(beginsel) een rol mag spelen bij mer-beoordelingsbesluiten. Zie o.a. ABRvS 25 juli 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2496, M en R 2018/113, m.nt. M.A.A. Soppe; JM 2018/133, m.nt. G.A.J.M. Hoevenaars & P.B. Bokelaar. Het feit dat er geen sprake is van algemeen aanvaarde wetenschappelijke inzichten inzake de gezondheidseffecten van endotoxinen, verzet zich er volgens de Afdeling niet tegen dat het bevoegd gezag vanwege die mogelijke effecten in een mer-beoordelingbesluit concludeert dat er aanzienlijke milieueffecten kunnen optreden en dat er om die reden een MER moet worden gemaakt. Uit ABRvS 23 februari 2022, ECLI:NL:RVS:2022:556, r.o. 4 e.v., M en R 2022/50, m.nt. A. Collignon, JM 2022/58, m.nt. P.B. Bokelaar, TBR 2022/57, m.nt. R. Kegge, kan worden afgeleid dat het voorzorgbeginsel door het bevoegd gezag in de afweging kan worden betrokken als er beleidsruimte is, maar niet als er sprake is van beoordelingsruimte. Zie daarna bijvoorbeeld ook ABRvS 19 juli 2023, ECLI:NL:RVS:2023:2791, r.o. 4.3 en ABRvS 8 juni 2022, ECLI:NL:RVS:2022:1598, r.o. 4.1. Wat daar verder ook van zij, de vraag of er bij mer-beoordelingsbesluiten sprake is van beoordelings- dan wel beleidsruimte is met deze uitspraak beslecht. Er is sprake van beoordelingsruimte. Dat laat evenwel onverlet dat de beslisruimte voor het bevoegd gezag groot is en eigen inzichten een grote rol (blijven) spelen bij het nemen van mer-beoordelingsbesluiten.